上圖：歐盟舉行“黑色刀鋒”軍演。資料圖片
當?shù)貢r間5月6日，歐盟在防務(wù)領(lǐng)域做出個“大動作”：其“永久結(jié)構(gòu)性合作”機制首次向非歐盟國家打開大門，邀請美國、加拿大和挪威3個北約國家加入，以加快歐盟在歐洲各地部署軍隊和裝備的速度。
共同安全與防務(wù)是歐洲一體化進程中最敏感、發(fā)展較滯后的領(lǐng)域。但近年來形勢的巨變已產(chǎn)生明顯的“倒逼”效應(yīng)，歐盟共同防務(wù)建設(shè)也隨之發(fā)生不少改變。
“老難題”與“新變化”
歐盟共同防務(wù)建設(shè)進程不僅受歐盟內(nèi)部具體利益分歧的制約，更長期受到三大結(jié)構(gòu)性問題困擾。
一是歐盟各國防務(wù)力量普遍弱化。蘇聯(lián)威脅消失，經(jīng)濟增勢低迷，歐洲社會的“后現(xiàn)代”趨勢和高福利制度引發(fā)的出生率下降和青年人不愿參軍問題，導(dǎo)致歐盟國家軍費、兵員和裝備一再收縮。
二是美國及北約的警惕和掣肘。歐盟共同防務(wù)啟動伊始，美國便劃出紅線，即與北約“不脫鉤”“不重疊”，并且“不歧視”非歐盟成員的北約國家。其中，“不重疊”的限制作用最直接：面對機制完備有效、“集體防衛(wèi)”使命明確的北約，歐盟共同防務(wù)建設(shè)要想找到合適的抓手和突破口并非易事，所謂的“共同防務(wù)”，在很長時間里，任務(wù)范疇更多停留在歐盟之外的維和與預(yù)防沖突方面，在歐洲本土防務(wù)問題上反倒沒有太多發(fā)言權(quán)。
三是歐盟內(nèi)部對身份定位的分歧。歐盟內(nèi)相當一部分人深受和平主義思潮影響，將歐盟界定為以“非軍事”方式發(fā)揮國際影響力的“民事力量”。這導(dǎo)致各成員國為共同防務(wù)提供資源和參加行動時態(tài)度差異較大。
近年來，僵持不決的烏克蘭危機，接二連三的恐襲，揮之不去的難民潮，以及英國“脫歐”、民粹主義上升等一系列事件，都令歐洲人的不安全感劇增。眾多新興經(jīng)濟體綜合實力特別是軍事力量的發(fā)展，也加劇了歐盟對自身國際地位的擔心。
新形勢帶來安全認知變化。2021年1月“歐洲晴雨表”的民調(diào)數(shù)據(jù)顯示，2019年6月以來，歐盟民眾對共同防務(wù)的支持率平均高達近75%。歐盟智庫報告指出：“人們曾認為共同防務(wù)不過是歐洲政治一體化的成果，如今卻視之為政治一體化的載體。”
“謀全局”與“補短板”
歐盟自2016年6月出臺第二版“全球戰(zhàn)略”起，就將防務(wù)自主視為實現(xiàn)“戰(zhàn)略自主”雄心的基礎(chǔ)和必要前提。在防務(wù)技術(shù)與工業(yè)整合、一體化指揮體制、聯(lián)合部隊等方面，歐盟取得了一系列實質(zhì)性新進展，共同防務(wù)能力不斷提升。
2017年12月正式啟動的“永久結(jié)構(gòu)性合作”，吸引了25個成員國參加，是歐盟“升級版”防務(wù)合作機制的核心，由新設(shè)立的歐洲防務(wù)基金和防務(wù)合作協(xié)調(diào)年度審查機制分別為其提供資金支持和建議咨詢，力求克服歐盟內(nèi)部武器采購和技術(shù)研發(fā)“碎片化”的弊端。3年多來，歐盟在“永久結(jié)構(gòu)性合作”框架下已啟動3批共47個防務(wù)合作項目。這些項目體現(xiàn)出歐盟有針對性地補齊能力體系短板的意圖。
布局未來硬件基礎(chǔ)設(shè)施。“訓練任務(wù)能力中心”負責協(xié)調(diào)歐盟各國軍人的軍事訓練，使之最終掌握標準化的軍事技能和指令，確保溝通和合作順暢。“醫(yī)療指揮中心”旨在通過快速部署基礎(chǔ)保健和跨國醫(yī)療工作組等方式，為歐盟地面行動提供持久醫(yī)療保障。“后勤樞紐和軍事行動支持網(wǎng)絡(luò)”，則希望通過實現(xiàn)更高效的無縫跨境軍事交通運輸與物流，改善歐盟戰(zhàn)略后勤支持能力。
提升跨區(qū)域干預(yù)能力。“永久結(jié)構(gòu)性合作”框架下的“軍隊機動能力”項目提出，對成員國開展跨境軍事行動所遇到的護照檢查等行政程序進行簡化和標準化，評估改善成員國之間的基礎(chǔ)設(shè)施，以提升各國軍隊在歐盟內(nèi)部跨境部署時的效率。主要由德、法、意、西四國出兵組建的“歐盟部隊危機應(yīng)對反應(yīng)中心”，旨在建立一支全譜系武裝力量，提升歐盟危機管控能力。有評估認為，這支力量的最終規(guī)模應(yīng)達到1個軍團總部、3個師或9至12個旅。“戰(zhàn)略指揮控制系統(tǒng)”將充當歐盟軍隊行動時統(tǒng)一高效的新指揮中樞，將為參與國提供包括情報、監(jiān)視、指揮和物流在內(nèi)的信息系統(tǒng)，以加強軍事決策過程，改進任務(wù)的規(guī)劃、實施以及歐盟部隊的協(xié)調(diào)，提高戰(zhàn)略層面的指揮和執(zhí)行能力。
打造新型作戰(zhàn)力量。“安全無線電系統(tǒng)”瞄準網(wǎng)絡(luò)安全建設(shè)領(lǐng)域，希望提供安全的軍事通信系統(tǒng)，改善歐盟各國部隊之間的語音和數(shù)據(jù)通信。“無線電導(dǎo)航解決方案”旨在促進歐盟軍用定位、導(dǎo)航與定時等能力的發(fā)展，并提升“伽利略”系統(tǒng)的公共服務(wù)水平。“歐洲中空長航時蜂群無人機”將作為“忠誠僚機”，與法德西三國聯(lián)合研發(fā)的“下一代戰(zhàn)斗機”組成空戰(zhàn)編隊。這些都是著眼未來戰(zhàn)爭形態(tài)要求的項目。
不難看出，這些項目均立足于解決基礎(chǔ)性、全局性和前瞻性的問題，更具戰(zhàn)略性意義，體現(xiàn)了歐盟對自身防務(wù)能力提升重點的認知。
“存矛盾”與“引質(zhì)疑”
歐盟共同防務(wù)能力建設(shè)雖然不斷加速，但前文提到的三大結(jié)構(gòu)性問題，均未從根本上得到解決。特別是疫情沖擊之下，歐盟各國社會經(jīng)濟發(fā)展并不樂觀，能否持續(xù)加大防務(wù)投入仍有待觀察。歐盟共同防務(wù)能力建設(shè)仍面臨諸多變數(shù)。
一方面，“菜單式合作”“松散化聯(lián)合”特征明顯。“永久結(jié)構(gòu)性合作”框架下的47個項目中，僅有6個項目擁有9個或以上參與國，約三分之二的項目僅有5個或以下參與國。除了法、德、西、意等幾個防務(wù)領(lǐng)域的“優(yōu)等生”外，其他國家參與的項目并不多，北歐和東歐國家的參與熱情更是明顯不足。
另一方面，長期收益與短期效益的矛盾難解。歐盟27國目前共有16套坦克系統(tǒng)、28套軍艦系統(tǒng)和19套戰(zhàn)斗機系統(tǒng)，武器通用程度較差，整合現(xiàn)有系統(tǒng)和避免重復(fù)建設(shè)需久久為功。然而，防務(wù)能力建設(shè)周期長，其成果短期內(nèi)難以看到。如果未來形勢發(fā)展導(dǎo)致政府和公眾對短期效益的需求增長，對共同防務(wù)的投入勢必受到干擾。
此外，對于共同防務(wù)力量的運用，歐盟各成員國之間存在更為深刻的矛盾。為克服多國決策協(xié)調(diào)過程冗長遲緩的弊端，2018年6月，法國、德國、西班牙、葡萄牙、比利時、荷蘭、愛沙尼亞、丹麥等國聯(lián)合建立了與歐盟管理機構(gòu)脫鉤的“歐洲干預(yù)倡議”。這雖然有助于提升危機干預(yù)的效率，但如果類似的“差異性一體化”在未來成為“新常態(tài)”，也可能引發(fā)對共同防務(wù)能力建設(shè)的質(zhì)疑。（倪海寧）
資料整理：王哲浩、韓震
制 圖：賈國梁
（來源：解放軍報）
