楊晶華 中國社會科學院臺灣研究所助理研究員

2018年6月18日，美國參議院以85票同意，10票反對的投票結果順利通過了參議院版本的“2019財政年度國防授權法案”（National Defense Authorization Act，簡稱NDAA）（H.R.5515）。此次參議院通過的最后版本內容預計下周才會全文對外公開，但據悉涉臺部分未作修改。根據日前公布的版本，“美國國會建議美軍應適度參加臺灣軍演”等強化美臺軍事合作的條文內容引發(fā)較大爭議。

參議院版本的“2019財政年度國防授權法案”第1243條的涉臺部分繼續(xù)延續(xù)了去年強化美臺雙邊合作，提升臺灣地區(qū)軍事防御能力的路線。主要爭議點包括：“美國國防部長應當推動加強與臺灣的安全交流政策，包括適當參與臺灣軍演，如年度‘漢光演習’，臺灣也應適當參與美國的軍演”；“基于‘臺灣旅行法’，美國國防部長應促進美臺高階官員及一般官員的往來”；“美國防部長應考慮支持派遣美軍醫(yī)療船赴臺，作為‘太平洋伙伴關系’任務的一部分”等。在5月24日，美國眾議院通過的“國防授權法案”第1253條涉臺部分中也有相關強化美臺關系的內容，但并未包括美臺軍演等。根據美國的相關法律規(guī)定，參眾兩院必須協(xié)調出內容一致的版本，再由各自表決，最終將表決通過后的法案送交總統(tǒng)簽字生效。

美國參眾兩院在提交的“國防授權法案”中夾帶提升美臺軍事關系，挑釁一中原則的內容已經不是第一次了。在去年通過的“2018財政年度國防授權法案”中也有附加“美臺軍艦互訪”的條文。除此以外，美國參眾兩院各委員會還陸續(xù)提出了“2017年臺灣安全法”，“2018年亞洲再保證倡議法案”、“2018年臺灣國防評估委員會法案”等與臺灣相關的法案。目前距離此屆（115屆）國會會期結束大概還剩六個月，如果這些法案沒有在會期結束前走完程序，只能在新的會期中，重新由委員會提案。就目前的進度來看，“2019財政年度國防授權法案”是一定會通過的，因為它是國會每年都會通過的為數不多的重要法案之一，授權美國軍事開支。但其余三個目前聯(lián)署困難，進展有限。不難發(fā)現(xiàn)對臺灣地區(qū)針對性強的法案推動難度比較大，而以“搭車”方式，夾帶在區(qū)域性強、整體規(guī)劃性強、迫切性強的大法案中一并通過的難度較低，因此這也成為國會近來常用的方式。

美國國會推動提升美臺關系條款主要是對中國影響力的擔憂，當然也有臺當局游說的作用。中國經濟的迅速崛起及兩國實力的此消彼長已引發(fā)國會的高度關注。5月17日眾議院的常設情報特別委員會以“中國的全球軍事擴張”為題召開聽證會，研究中國對美國重大影響的威脅。而此次的“國防授權法案”也整體反映了國會對“中國威脅”的憂慮。而蔡當局上臺以來，拒不承認“九二共識”，并以“柔性”、“隱性”、“迂回”的方式推動“臺獨”發(fā)展，導致兩岸官方交流機制停擺，產生的負面影響已引發(fā)執(zhí)政危機。為了轉移內部執(zhí)政壓力，蔡當局轉而尋求美國的支持，以期在中美大國博弈的夾縫中，提升臺灣地區(qū)的“戰(zhàn)略棋子”價值。因此，對于“國防授權法案”的涉臺條款，蔡當局表示樂見其成。但美臺關系一向是由美國主導并在中美關系的大框架下進行的，戰(zhàn)略起點與目的都是美國利益，并非“護臺”。

軍演在國際政治博弈上的作用早已超出純軍事功能而成為國家整體戰(zhàn)略的重要組成。軍事聯(lián)合演習的國家一般為邦交國或是軍事同盟，尤其伴隨敏感區(qū)域、敏感時間或敏感事件等要素，多為強化軍事關系，鞏固戰(zhàn)略聯(lián)盟。美軍參加臺灣軍演的舉動將是對一中原則嚴重的破壞。大陸官方多次敦促美方停止對臺軍事聯(lián)系，以免損害中美關系與臺海和平穩(wěn)定。當然，“國防授權法案”涉臺部分相關條款的規(guī)定屬于建議性規(guī)定，而非強制性規(guī)定，并不具備強制性法律效力，最終是否實施還取決于美國行政部門的決策。如“臺灣旅行法”生效至今，也并未有臺當局期待的美方高階官員赴臺。在備受關注的“美國在臺協(xié)會”內湖新館揭幕式上，美國也僅派出主管教育文化的助理國務卿羅伊斯赴臺慶賀。但“國防授權法案”還是對美國行政部門強化美臺軍事關系施加了推力，并為其尋求實質性突破提供了法律依據，也為中美關系與臺海和平穩(wěn)定增加了變數。