作者 柳金財 佛光大學公共事務學系助理教授

　　美國萊豬即將在2021年元旦開放進口臺灣，無論是國民黨或民進黨執(zhí)政縣市政府重新修訂地方自治條例規(guī)定瘦肉精零檢出，這與民進黨執(zhí)政中央層級法令抵觸。12月27日臺行政機構秘書長李孟諺提出，食品安全法主管機關為“中央層級政府”，對萊劑的相關規(guī)定應全臺具有一致性標準規(guī)定，臺灣民眾才不致于無所適從。

　　無庸置疑是，自臺灣領導人蔡英文宣布開放含瘦肉精美國豬肉進口，國民黨即非常積極反制，無論是議事杯葛、質詢及集會抗爭、訴求公民投票，尤其是藉由串連國民黨掌握優(yōu)勢的地方議會，制訂自治條例“抵制”，不僅引發(fā)“全臺多制”爭議;同時也發(fā)揮“地方包圍中央”圍堵效應。11月27日臺行政機構負責人蘇貞昌上臺施政報告，朝野政黨在立法機構議場爆發(fā)嚴重的肢體沖突，被稱為史上“最血腥”的一次施政報告，提出五項的配套措施，分別是： “赴美查廠、新增貨號、逐批查驗、清楚標示、嚴格稽查”。相對于臺灣民眾黨所提出“源頭管理，明白標示”的政策主張，前述國民黨的反萊豬抗爭手段較為激烈。

　　從法理而論，在臺灣衛(wèi)福部門尚未訂出關于萊劑容許標準之前，地方政府制定的《食品安全自治條例》仍屬有效;然一旦衛(wèi)福部門制定出容許標準后，因民進黨掌握中央層級政府，可宣告地方政府修訂《食品安全自治條例》無效，如此“央地關系”勢必面臨訴愿、行政訴訟與法律釋憲紛爭。目前由臺灣民眾黨執(zhí)政臺北市及國民黨執(zhí)政新北市，針對萊豬爭議事件雙北兩市已主張將和民進黨當局進行“法律戰(zhàn)”。

　　這場中央層級與地方層級政府的法律大戰(zhàn)，最終無論是訴愿、行政訴訟，或聲請司法院大法官會議解釋作最后決定，恐也是曠日費時，徒增民進黨執(zhí)政中央與在野黨執(zhí)政地方關系之緊張、對立與沖突;且2021年再進行公民投票，以事后方式決定美萊豬進口政策之存廢問題，這勢必沖擊2022年民進黨地方大選選情。

　　首先，臺灣民眾黨執(zhí)政臺北市提出挑戰(zhàn)及市議會可能提出“釋憲案”。10月28日副市長黃珊珊提出有關美國萊豬進口政策爭議，認為若地方政府的自治條例與中央規(guī)定抵觸失效，法律爭議應由地方議會提出釋憲聲請。行政機構曾發(fā)文給各地方政府，要求地方政府在2021年1月1日以前要修正“零檢出”的自治條例條文;然修改法律權限在立法機關，行政機關只能依法行政，如果地方議會不修正內容，此將會產生法律爭議。

　　其次，12月27日臺北市長柯文哲批判地方自治條例要送民進黨執(zhí)政中央核準，但民進黨當局現(xiàn)在“既不說Yes、也不說No，就是不處理”，中央、地方不同調已涉及法律戰(zhàn)，尤其民進黨掌握立法機構已于12月24日始通過九項行政命令 ，地方政府如何應付美國萊豬進口衍生相關管理則是大問題?？挛恼茉谛姓C構院會呼吁要做好“源頭管理、明白標示”，但民進黨當局卻無法接受。針對地方《食安自治條例》面臨抵觸民進黨當局的行政命令，柯文哲批評行政機構號稱很會溝通，臺北市就等民進黨當局來溝通，不過民進黨常常是有溝沒有通。顯然，臺北市長柯文哲運用美萊豬進口問題，炮打及挑戰(zhàn)民進黨當局權威及政策主導權。

　　復次，國民黨執(zhí)政全臺最大“直轄市”新北市與臺灣民眾黨執(zhí)政臺北市，形成抗擊民進黨中央的地方政治聯(lián)盟伙伴關系。12月27日新北市長侯友宜被問及中央、地方法規(guī)抵觸，有關自治條例因與民進黨執(zhí)政中央通過行政命令抵觸，不排除會被民進黨當局宣告無效，一旦宣告無效，新北市是否提出訴愿或者是釋憲?侯友宜表示該做的整個法律過程也會準備，更期待中央統(tǒng)一清楚標示萊或非萊豬的標章，讓民眾可以選擇吃或不吃的權力，呼吁民進黨當局應要趕快標示萊豬或非萊豬。同時，提出借著地方自治條例，要求瘦肉精零檢出以外;也要借著地方自治條例之前所規(guī)范，要求業(yè)者必須進行標示，此為食安健康最底層防線。

　　再者，民進黨執(zhí)政縣市支持行政機構進行食安統(tǒng)一解釋，以化解當前中央與地方之法律沖突關系。11月1日民進黨執(zhí)政的桃園市長鄭文燦針對萊豬爭議發(fā)表看法，提出中央和部分縣市政府標準不同調， “一國多制”并不宜，進口標準和流通標準沒有辦法一致會造成混亂，建議應由行政機構進行食安方面的統(tǒng)一解釋以厘清問題，至于如何解釋則尊重行政機構職權。針對臺北市長柯文哲表示，民進黨內部都搞不定萊豬爭議，就不要期待別人;鄭文燦論及地方制度法規(guī)定地方自治條例要送行政機構核備，不能抵觸法律，這是目前地方議會和立法機構不一樣的地方。顯然，民進黨執(zhí)政地方縣市擁護由行政機構進行統(tǒng)一解釋。

　　基本上，鄭文燦主張食安標準一致化，食安 “一國多制”就無法執(zhí)行稽查標準，因此支持中央統(tǒng)一解釋。然而，10月30日桃園市議會三讀通過食安自治條例修正案加上罰則，是由議會占多數(shù)席次的國民黨議員所主導提案，并非由桃園市政府提案。換言之，國民黨可藉由主導地方議會通過食安自治條例，要求民進黨執(zhí)政地方政府實施，產生民進黨執(zhí)政中央與地方間政策沖突。民進黨執(zhí)政地方政府大都認為食安標準要全臺一致，按照“食品安全衛(wèi)生法”規(guī)定，動物用藥的容許值由中央機關部會訂定;地方議會通過的食安條例送中央備查時，依照“地方制度法”規(guī)定，不能抵觸立法機構通過的法律，若抵觸也是失效。民進黨執(zhí)政地方傾向于與中央執(zhí)政保持政策立場一致性。

　　第五，依照《食品安全衛(wèi)生管理法》第15條第4項規(guī)定，瘦肉精的含量標準由中央主管機關決定，并非地方機關之權限。各地方政府依據《地方制度法》第18條、第19條規(guī)定，衛(wèi)生管理屬于直轄市、縣市之地方自治事項，地方有權定相關自治條例。目前幾乎全臺直轄市及各縣市有關《食品安全自治條例》，皆訂出不得檢出乙型受體素(瘦肉精)的規(guī)定。依據《食品安全衛(wèi)生管理法》第15條第4項規(guī)定，依法不得檢出瘦肉精，但當中央訂出容許標準，縣市有關食品安全自治條例訂出零檢出，則明顯抵觸中央法令。

　　換言之，當中央訂出容許萊劑標準后，即會產生各地方政府的相關食品安全自治條例抵觸中央法令的爭議。從法令位階來看，動物用藥殘留標準系衛(wèi)福部門依據“食品安全衛(wèi)生管理”法第15條第2項所制定;依照“地方制度法”第30條規(guī)定，自治條例與“憲法”、法律或基于法律授權之法規(guī)或上級自治團體自治條例抵觸者無效。因此，當?shù)胤秸淖灾畏ㄒ?guī)比中央法規(guī)命令嚴格時，行政機構可依“地方制度法”函告無效，此殆無疑義。

　　最后沖突恐須透過司法院大法官司法解釋。臺北市、新北市仍可以透過“大法官釋憲”保障地方政府自主空間，根據大法官解釋第498號：“地方自治為憲法所保障之制度。”、“中央政府或其他上級政府對地方自治團體辦理自治事項、委辦事項，依法僅得按事項之性質，為適法或適當與否之監(jiān)督。地方自治團體在憲法及法律保障之范圍內，享有自主與獨立之地位，國家機關自應予以尊重。”大法官第738號解釋：“而地方倘于不抵觸中央法規(guī)之范圍內，……以自治條例為因地制宜之規(guī)范，均為“憲法”有關“中央”與地方權限劃分之規(guī)范所許。”因此，“中央”機構固然訂出容許標準，地方自治條例是否因抵觸而失效，似仍有法律爭執(zhí)空間，央地博弈關系恐無法因行政機構統(tǒng)一解釋而完全告終結。

　　臺灣民眾黨、國民黨執(zhí)政地方政府已挑戰(zhàn)民進黨執(zhí)政權威，民進黨當局應盡速出面整合協(xié)調各地方政府，避免“全臺多制”。針對各地方政府禁止萊劑自治條例可能抵觸，臺行政機構負責人蘇貞昌承諾的全臺一致做法，目前仍在征詢過程。有些地方政府批判響應速度太慢，在11月就已修正通過“食安自治條例”因應，臺北市政府也于11月24日送行政機構核定，行政機構應依法在1個月內回復，然目前行政機構卻以一紙公文延長核定期限，被批評為形同阻擋臺北市“食安自治條例”。

　　事實而論，不同政黨執(zhí)政對食安條例效力認知不一。從新北市、臺北市角度看，未來中央與地方法律戰(zhàn)免不了訴愿或聲請大法官會議解釋，兩市分別為國民黨、臺灣民眾黨執(zhí)政。但從民進黨執(zhí)政桃園市政府角度看，則端賴由行政機構來做食安方面的統(tǒng)一解釋以厘清問題，至于如何解釋則尊重行政機構職權。且認為地方議會通過的食安條例送中央備查時，依照《地方制度法》規(guī)定，也不能抵觸立法機構通過的法律，若抵觸也是失效。

　　顯然，地方政府因分屬不同政黨執(zhí)政，對此議題存在極大法律見解糾紛。民進黨執(zhí)政縣市政府偏重行政機構行政解釋，而國民黨、臺灣民眾黨則偏重訴愿、行政訴訟及“憲法”解釋。問題是，若最后是由臺灣民眾黨主政臺北市政府、國民黨所主導十四個地方政府及十七個地方議會聯(lián)合行政訴訟;或集體申請司法院大法官會議解釋，這將形成“地方包圍中央”圍堵效應，這不僅沖擊民進黨中央執(zhí)政領導權威;同時也可能會使民進黨當局政策陷于“孤島狀態(tài)”中。