作者 柳金財 佛光大學(xué)公共事務(wù)學(xué)系助理教授

　　蔡英文及蘇“內(nèi)閣”民意支持度持續(xù)升高不墜。在享有如此高聲望及高支持度下，權(quán)力完全掌握導(dǎo)致其決策草率、反復(fù)，翻轉(zhuǎn)民進黨向來主張的“零檢出”、“反毒牛”訴求，在未經(jīng)“立法院”審議通過下，片面宣布自2021年元旦起進口含萊克多巴胺的美國萊豬，截至目前至少已有四個不同管道、立場、時點的民調(diào)顯示，約六到七成以上的臺灣民眾反對美國萊豬進口。

　　蔡英文拍板決定以行政命令方式，宣布基于發(fā)展美臺經(jīng)濟關(guān)系及維護臺灣利益考慮，開放萊豬是必要政策選擇。對照民進黨執(zhí)政前政策宣稱，其政策取向可謂是南轅北轍。從傳統(tǒng)民進黨所宣傳標(biāo)榜政治價值與等理念，顯然萊豬進口政策過于決策草率、欠缺政治透明化，缺乏朝野協(xié)商及對民間社會團體、相關(guān)利害標(biāo)的群體政府溝通;官方機構(gòu)相關(guān)部門也未充分舉辦座談會、公聽會，進行必要政策協(xié)調(diào)與說服程序。與民進黨傳統(tǒng)價值相背道而馳是，如此重大公共政策并未經(jīng)公開政策辯論或運用“公民投票”決定之，蔡英文并無響應(yīng)國民黨主席江啟臣公開辯論呼吁;更甚者，這項決策違背全臺灣過半數(shù)縣市制訂“食安管理自治條例”。這除反映蔡英文決策正當(dāng)性之不足，也導(dǎo)致政策將遭遇難以執(zhí)行之困頓，激發(fā)民進黨執(zhí)政“中央”與“在野黨”執(zhí)政地方之緊張、對立與沖突。

　　首先，具臺灣民眾黨身份的臺北市長柯文哲，公開質(zhì)疑開放美萊豬進口，形同允許全世界各國進口含萊劑豬肉入臺。11月28日臺北市長柯文哲質(zhì)問執(zhí)政民進黨“中央層級政府”： “明年一月，臺灣要開放進口的到底是美豬，還是全世界所有含萊克多巴胺的豬?”并痛批民進黨當(dāng)局悍然拒絕溝通，在信息不透明、不對稱狀態(tài)下，以一紙函文強硬要求地方修改自治條例以配合其執(zhí)政“中央層級政府”。

　　柯文哲進一步批評，根據(jù)9月17日公告的動物用藥殘留標(biāo)準(zhǔn)，不只是美萊豬進口臺灣，全世界各國要進口到臺灣的豬肉，皆允許一定程度萊劑殘留。但島內(nèi)豬不能使用瘦肉精，形成所謂的“超國民待遇”;若其他國家也比照辦理，而臺灣地區(qū)不開放即會違反原則。換言之，開放美萊豬進口臺灣，依據(jù)世界貿(mào)易組織所揭示“最惠國待遇”、“普遍國民待遇”原則，不能歧視其他成員國同樣產(chǎn)品，這形同也允許各國萊豬進口臺灣地區(qū)。

　　其次，給予主要“在野黨”執(zhí)政地方層級政府挑戰(zhàn)“中央層級政府”權(quán)威之口實，形成“地方包圍中央”態(tài)勢，不利于“中央層級”與地方層級政府權(quán)力邊界之制度性分權(quán)。部分地方政府要以訂定地方自治條例的方式，提高檢驗標(biāo)準(zhǔn)以響應(yīng)民眾要求，質(zhì)疑民進黨執(zhí)政的“中央層級政府”不應(yīng)剝奪地方政府地方自治的權(quán)利。例如臺中市政府在《食品安全管理自治條例》中規(guī)定瘦肉精零檢出，但臺行政機構(gòu)認(rèn)為該條例與“中央法令“抵觸，要求臺中市政府修正相關(guān)規(guī)定。

　　然而，原本食品衛(wèi)生管理權(quán)限即屬地方自治事項，地方政府應(yīng)有權(quán)決定美豬瘦肉精檢出的標(biāo)準(zhǔn)高低。依據(jù)臺灣司法院大法官會議解釋釋字第738號解釋文中，明文當(dāng)?shù)胤秸?ldquo;中央”規(guī)定不符時，是否抵觸“中央法令”主要取決于兩者的規(guī)定內(nèi)容，基本上“中央層級政府”訂的是最低標(biāo)準(zhǔn)，若地方層級政府訂的是更嚴(yán)的標(biāo)準(zhǔn)，并不會產(chǎn)生相互抵觸之沖突。

　　再者，國民黨掌握地方執(zhí)政14個縣市及17個縣市議會，運用食安自治條例抗衡民進黨執(zhí)政中央政策指令。依據(jù)“衛(wèi)福部”數(shù)據(jù)顯示全臺有11個縣市訂定或?qū)⒁喍ㄊ嘲沧灾螚l例限制瘦肉精檢出，其中宜蘭、臺東要求“所有肉品”皆不能檢出;而臺北、桃園、臺南、臺中、嘉義、基隆、彰化、云林、新竹等9縣市，則要求 “豬肉”必須達到瘦肉精零檢出標(biāo)準(zhǔn)。

　　由地方議會通過食安條例，并非各地方政府所能掌握，即使民進黨執(zhí)政縣市若無法掌握地方議會席次過半，也無法阻止各地方議會立法、修法行為，甚至在議會壓力下實行與中央執(zhí)政民進黨當(dāng)局不同策略標(biāo)準(zhǔn)。例如在民進黨執(zhí)政桃園市，其市議會在國民黨議員多數(shù)的情況下，順利三讀通過修訂食安自治條例，加嚴(yán)規(guī)范全市販賣的牛雞豬等供人食用肉類不得檢出乙型受體素，違者最高罰10萬元(新臺幣，下同)。如此變成由國民黨主控地方議會藉由修法，要求民進黨主政地方政府實施，最終導(dǎo)致即使民進黨執(zhí)政地方政府，也無法服從民進黨執(zhí)政中央的政策指令。職是，民進黨執(zhí)政的桃園市長鄭文燦呼吁民進黨執(zhí)政中央統(tǒng)一解釋，避免造成各地方政府施政“多頭馬車”，形成“一國多制”混亂局面。

　　最后，在國民黨執(zhí)政地方政府及占優(yōu)勢地方議會，將運用萊豬事件強化對民進黨執(zhí)政中央的對抗力度。例如12月8日新北市議會三讀通過修正“新北市食品安全衛(wèi)生管理自治條例”第六條之一、第十七條之一，增訂新北市販賣的豬肉及其制品不得檢出萊克多巴胺。同時，要求新北市業(yè)者須瘦肉精零檢出，否則可罰3到10萬元。國民黨黨團以甲級動員，要求停止討論直接表決，藍營最后憑借人數(shù)優(yōu)勢，以36票過半人數(shù)三讀通過修正。

　　針對修法方向若與執(zhí)政民進黨中央政策抵觸，自治條例送中央可能遭臺行政機構(gòu)退回，新北市長侯友宜宣稱若行政院有不一樣的看法，新北市將提出“釋憲”、訴愿，采取法律解決措施，這加劇中央與地方法律沖突。同時，美國萊豬進口政策提供國民黨連結(jié)社會團體共同進行議題抗?fàn)幟浇?，例?1月9日國民黨臺中市黨部結(jié)合臺中市卓越青工總會舉行“美國萊豬進口對國民健康影響”記者會，公布民調(diào)顯示對政府開放瘦肉精美豬進口，55.1%不支持，19.5%支持，對“中央”可能宣告臺中市政府零檢出無效，62.7%民眾不認(rèn)同，并呼吁號召全民上凱達格蘭大道抗議民進黨當(dāng)局，表達拒絕萊豬的民意。

　　顯見，國民黨主政的地方政府及地方議會，運用強勢議事主導(dǎo)應(yīng)對相對弱勢民進黨地方議員，及采取法律工具應(yīng)對中央執(zhí)政民進黨當(dāng)局;同時結(jié)合地方民間社會團體進行政策倡議及發(fā)動一連串游行抗?fàn)?。這樣惡性的地方治理互動質(zhì)量，源自中央層次治理困境及互動不佳所致。換言之，當(dāng)民進黨主政當(dāng)局不尊重立法機構(gòu)在野黨，運用強勢壓制而非溫和開放政策溝通模式，這種粗糙暴虐協(xié)商模式也會從中央層次不良溝通延伸至地方層級政治互動與治理危機。這不僅惡化政黨間良性互動質(zhì)量，同時也傷及中央與地方關(guān)系，毫無助于建立理性政黨政治及中央地方制度性分權(quán)。

　　民進黨當(dāng)局應(yīng)能預(yù)測到開放美萊豬進口，勢必產(chǎn)生

　　反彈聲浪及巨大政治沖擊，然也認(rèn)為這僅僅是短期負(fù)面效應(yīng)，距離2022年地方選舉尚有兩年，可以藉由其他政策工具緩解臺灣民眾對執(zhí)政當(dāng)局信任度下降。然開放萊豬進口卻嚴(yán)重沖擊中央與地方良性互動，“中央”執(zhí)政的民進黨與地方執(zhí)政的國民黨，兩者間互動已陷入深具敵意的博弈關(guān)系，萊豬事件只是政黨間沖突導(dǎo)火線而已。

　　除此之外，這也強化臺灣民眾黨執(zhí)政的臺北市與民進黨執(zhí)政中央層級政府間對立與沖突。就此而論，開放美萊豬進口政策，適足以提供臺灣民眾黨、國民黨以“地方包圍中央”策略之實踐場域，導(dǎo)致執(zhí)政民進黨當(dāng)局陷入“四面楚歌”治理困境，一旦以美萊豬進口換取簽署美臺投資與貿(mào)易協(xié)議的政策交易失效，這將重創(chuàng)蔡英文領(lǐng)導(dǎo)威信及民眾對民進黨當(dāng)局的政治信任。