解剖麻雀，破除數據重疊
“沒有爭議的都厘清了，剩下都是難啃的骨頭，問題出在各部門自成體系，各有自己的地類標準，國土有12大地類，林業(yè)也有14個地類，
標準不一，如國土部門的一部分園地就是林業(yè)部門的林地，國土部門的未利用地、草地被劃為林業(yè)部門的宜林地。”南平市國有自然資源資產管理局副局長王沖說，為更直觀展示國有自然資源資產現(xiàn)狀，浦城將所有數據圖斑統(tǒng)統(tǒng)裝入一張底圖，疊加了各類國有自然資源范圍線、生態(tài)紅線、基本農田保護紅線、城鄉(xiāng)建設總體規(guī)劃等，在全省率先制成了“一張圖”。
“南平是林業(yè)大市，林業(yè)部門與國土部門對林地的認定標準不一致，及權屬交叉問題較為突出。如浦城縣國土和林業(yè)部門對林地認定持異議的面積約585公頃，兩部門權屬認定不一致面積7729公頃，不一致比例接近一半。”王沖說，統(tǒng)一監(jiān)管必須邊界清晰，重點要解決林地與耕地、園地、建設用地、未利用地重疊問題。
解題尚無前例可循，只能摸著石頭過河。在浦城菜園圃案例中，實地查看后，雖然采石場立項比森林公園早了兩年，但是重疊的19.4畝山體未開發(fā)。因此，考慮到該地塊是省級森林公園，保護生態(tài)利在千秋，縣里協(xié)調礦區(qū)，業(yè)主黃君賢不僅讓出了占用地，還多退了9.4畝。
與此相反，浦城富嶺鎮(zhèn)一家木材加工廠卻保留原樣。國土部門認為該地塊是園地，因此在農轉用報批時，無需獲得林業(yè)主管部門批準，2014年批復了該項目，但是2016年林業(yè)部門仍然認定為林地，重疊面積6568平方米。依據事實，林業(yè)部門核減了該地塊的重疊面積。
在王沖看來，4類數據重疊問題，不能“一刀切”，必須“解剖麻雀”。根據主體功能區(qū)規(guī)劃的總體框架，結合國土空間開發(fā)適宜性來評價，宜耕則耕，宜林則林，尊重現(xiàn)狀，一些經過土地審批手續(xù)的道路、水庫設施等應為建設用地。“這些解決方法只是初窺門徑，還有一些難題無法解決，如林地與園地之爭，需要未來建立統(tǒng)一的自然資源分類體系，明確各資源類型的調查方法和認定標準，才能精準厘清各類型資源邊界，全面摸清家底，并建立數據信息常態(tài)化、動態(tài)化調整的長效機制。”
資源變資產，為“生態(tài)銀行”鋪路
構建一個產權明確、邊界清晰的自然資源管理體系，為南平打通資源變資產、資本的路徑，通過“生態(tài)銀行”模式將綠水青山變?yōu)榻鹕姐y山鋪平了道路。
順昌是“生態(tài)銀行”試點地區(qū)之一。林業(yè)是順昌的主導產業(yè)之一，順昌通過“生態(tài)銀行”平臺聚集碎片化林業(yè)資源，實現(xiàn)森林的連片經營，逐步推動林業(yè)現(xiàn)代化。目前，該縣正力推的西坑森林旅游項目占地1.2萬多畝，包括省屬洋口林場7000畝和村集體1000多畝林地等。順昌國有林場場長趙剛源是該項目的“操盤手”，他的另一個身份是順林生態(tài)資源運營有限公司負責人，該公司是“生態(tài)銀行”試點工作在順昌的市場化運營主體。他說，國有林場帶著7000畝林地合作入股，“吃”進村民1000多畝林地，贖買257畝，租賃806畝，所有這些自然資源都邊界清晰，所以“吃”進來一點問題沒有，國有林場給林農提供了組合套餐，可租、賣、托管、入股，并對應不同的回報機制。“將這些碎片化的生態(tài)資源集中并整治提升，轉化成連片優(yōu)質高效的資產包，再導入有實力有技術的運營商進行投資、開發(fā)、運營，形成受市場歡迎的產品包，從而將資源轉變成資產和資本。”
按自己的理解，趙剛源將“生態(tài)銀行”概括為“分散化輸入、集中式輸出”，跟銀行運作模式一樣。“這些自然資源資產拿來后，由國有林場進行連片統(tǒng)一撫育修復，提高森林資產價值，這個資產包已然升值，之后通過產業(yè)導入，對接資本市場，實現(xiàn)資源變資產、資本的轉化，最終目的是為了落地優(yōu)質環(huán)保的綠色產業(yè)，促進地方社會經濟發(fā)展、百姓富裕增收。”
武夷山五夫鎮(zhèn)也被選為“生態(tài)銀行”試點，看準的正是旅游文化資源。
五夫鎮(zhèn)黨委書記陳可興說，五夫鎮(zhèn)人口結構老齡化，鄉(xiāng)村空心化，鄉(xiāng)村資源碎片化，古鎮(zhèn)古宅資產閑置沒有得到有效利用，該鎮(zhèn)打包林業(yè)、文化、水利、農業(yè)、國土等自然資源，引入專業(yè)的運營商。目前已整合項目23個，用地面積6679畝，總投資約10億元，還有12個項目“待字閨中”。五夫鎮(zhèn)設立了“生態(tài)銀行”營業(yè)部，群眾可以將自己的土地、森林、水面等自然資源預存入“生態(tài)銀行”，除資源的基本信息外，還錄入資源的開發(fā)意愿、回報期望等信息，這就為項目策劃、尋找布點等提供了基礎。五夫鎮(zhèn)還打破了傳統(tǒng)項目開發(fā)中，資源與項目一一對應的格局，一個項目進來，“生態(tài)銀行”就發(fā)布項目“股權招募書”，即便不在項目紅線范圍內的村民，也可用自己的自然資源入股，享受該項目的收益回報，“生態(tài)銀行”再將其資源運用在其他項目開發(fā)中，盤活了村民對資源的處置方式。“生態(tài)銀行”將五夫鎮(zhèn)自然資源信息、居民合作意向等信息時時發(fā)布，進行資源所有者和市場運營商的供需對接，一方面將碎片化資源集中化尋找大運營商批量輸出，一方面將碎片化資源信息集中對接碎片化大眾需求。
國務院發(fā)展研究中心城市與東方文化所所長楊曉東說，“生態(tài)銀行”是一個全新的課題，南平主動探索綠水青山就是金山銀山的轉換途徑，體現(xiàn)了南平領導干部的擔當意識。探索創(chuàng)新資源變資產、資本，最基礎的工作就是要摸清自然資源資產的底數。作為全國唯一的健全國有自然資源資產管理體制試點設區(qū)市，南平組建國有自然資源資產管理局，并探索總結了“五個一”工作方法，摸清了全市自然資源資產家底，實現(xiàn)了資源一張圖，走出了青山變金山的嶄新一步。今后，還要在實踐中不斷探索、總結、提升，努力走出一條綠水青山轉化為金山銀山的有效路徑，以加快綠色發(fā)展推動高質量發(fā)展落實趕超。
