管窺美俄軍事治理實踐
■俞存華 李雅芹
引言
軍事治理是國家治理的重要組成部分，事關國防和軍隊現代化建設質量效能。他山之石，可以攻玉。美俄等國都有著較長時間的軍事治理實踐，在軍事治理規(guī)劃設計、方法路徑、法治建設等方面既有規(guī)律性做法，又呈現出各自特色。通過對美俄軍事治理實踐進行梳理和研究，有助于開闊軍事治理視野和思路，為全面加強軍事治理提供借鑒參考。
強調規(guī)劃設計
構建上下銜接的規(guī)劃體系。軍事治理規(guī)劃的關鍵在于遵循體系化設計思路，貫通上下鏈路。美軍于1986年頒布《國防部改組法》，國防部依此制定《國防戰(zhàn)略》，參聯(lián)會和聯(lián)合司令部對接制定《國家軍事戰(zhàn)略》，各軍種對接形成本軍種規(guī)劃性文件，逐層級指導，構成規(guī)劃體系。俄軍歷經30多年的探索實踐，形成了由總統(tǒng)領導的治理體制，設計了包括建設目標、路徑和配套措施等要素的規(guī)劃體系，形成了獨具特色的治理鏈路。
堅持疊加發(fā)展的規(guī)劃設計。規(guī)劃設計通常基于國家長遠戰(zhàn)略利益考慮。美軍戰(zhàn)略規(guī)劃周期一般在10年以上，旨在減少人員更替的影響。如美軍于2011年提出“2020美國陸軍”規(guī)劃后，歷任陸軍領導層依據這一規(guī)劃，設計了《陸軍頂層概念》《陸軍作戰(zhàn)概念》等，提出了“2020美國陸軍”“2025年及未來陸軍”等轉型目標。21世紀以來，俄軍規(guī)劃設計重心是將機械化軍隊轉型為信息化軍隊，壓縮軍隊規(guī)模的同時，突出武器裝備信息化建設，先后出臺了武器裝備發(fā)展規(guī)劃、綱要、構想等法規(guī)文件，引領俄軍信息化建設平穩(wěn)發(fā)展。
著力于抓好規(guī)劃任務落實。美軍規(guī)劃任務出臺后，通常按照“論證—試點—評估—推廣”流程推進。如陸軍數字化部隊建設，從坦克排數字化信息傳輸試驗，到第一個數字化機步師投入伊拉克戰(zhàn)場，歷經8年。此后又通過逐步改進優(yōu)化，最終建成以旅為基本作戰(zhàn)單位的模塊化部隊并進行推廣。2021年8月，美陸軍訓練與條令司令部提交了相關戰(zhàn)略規(guī)劃文件，主旨是對現有部隊進行改組，未來將有可能重新回歸以師級單位為中心的部隊編組。
美俄軍事治理規(guī)劃設計啟示我們，規(guī)劃設計融合了軍事治理所涉及的多種因素和發(fā)展愿景，是推進軍事治理的基礎工程，要始終站在國家戰(zhàn)略全局和國家長遠利益發(fā)展高度進行科學論證、超前規(guī)劃、系統(tǒng)設計、疊加發(fā)展，形成引領軍事治理上下貫通和高效運行的規(guī)劃體系。
運用特色方法
目標牽引。1973年，美軍提出“總體力量論”理念，構想優(yōu)化現役、預備役和文職人員結構，組合形成總體武裝力量優(yōu)勢。俄軍治理歷經多個時期，最終確立了“建設一支規(guī)模精干、裝備精良、機動靈活，能有效應對局部戰(zhàn)爭和武裝沖突的新型軍隊”目標，軍事治理的方向逐漸明確。
分步實施。美軍在既定目標的牽引下，實施分步推進策略，以5～10年為一個階段，取得成效后再推出下一階段設想。如先后推出《2010年聯(lián)合構想》《2020年聯(lián)合構想》《2030年聯(lián)合行動的最高構想》等。俄軍軍事治理主要立足于本國國情和軍情，形成自身階段式治理思路。
審查評估。審查評估是軍事治理“體檢”的有效手段。目前，美國建立了國防部、參聯(lián)會、國會、國防科學委員會、軍內外研究機構5個層級結合的審查評估機制。在新一輪軍事轉型中，美軍的自我審查評估發(fā)揮了重要作用。俄軍在軍事治理過程中也建立了審查評估機制，發(fā)揮著調整計劃、糾偏方向的作用。
保持特色。美軍立足自身情況，推行軍事決策權、執(zhí)行權和監(jiān)督權的分權制衡等體制，結合時代發(fā)展、技術進步和規(guī)劃周期實施滾動發(fā)展，在取得經驗基礎上推動治理模式創(chuàng)新。俄軍奉行“折衷主義”治理理念，將繼承蘇軍治理方法和借鑒歐美國家軍事治理模式結合起來，呈現出“兼收并蓄”特色。
美俄軍事治理方法路徑啟示我們，各國軍隊有著不同的力量組成、發(fā)展歷程和文化背景，應積極探索適合本國國情軍情的軍事治理方法路徑，著力構建現代軍事治理體系，提高現代軍事治理能力。
聚焦破解問題
堅持軍事力量均衡協(xié)調發(fā)展。均衡協(xié)調發(fā)展的基點是遵循國家安全戰(zhàn)略，把控好軍種力量占比的“度”。美軍對“度”的把握是在各軍種力量比例升降過程中實現動態(tài)平衡。美蘇爭霸時，美軍出現過“重空、輕海、減陸”思路，導致軍種力量發(fā)展失衡。冷戰(zhàn)結束后，美軍基于獨霸世界需要，提升了?？哲姷匚弧６碥娛滓蝿帐谴_保廣闊疆域安全，遵循“全方位機動防御戰(zhàn)略”思想，突出機動常備型力量建設，通過“減量增質”和調整軍兵種結構等措施，使陸軍和空天軍地位得到提升。
持續(xù)優(yōu)化軍隊結構。美陸軍通過賦予集團軍兼戰(zhàn)區(qū)陸軍司令部職能等措施，使指揮層次調整為“戰(zhàn)區(qū)陸軍司令部—師—旅”3級。通過降低軍官數量等做法，使官兵比例基本穩(wěn)定在1∶4.7，文職人員比例達到53.5%。俄軍改革后的軍區(qū)以下指揮層級為“聯(lián)合戰(zhàn)略司令部—戰(zhàn)役司令部—師（旅）”3級，還把一些軍官崗位換成士兵和文職人員，壓縮官兵比例，不斷提高職業(yè)化建設水平。
緊緊扭住聯(lián)合作戰(zhàn)能力建設重點。美軍經過1958年和1986年《國防部改組法》，理順了作戰(zhàn)權與建設權的關系，確立了“總統(tǒng)—國防部—作戰(zhàn)司令部—任務部隊”聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體系，聯(lián)合司令部成為形成聯(lián)合作戰(zhàn)能力的關鍵。俄軍在聯(lián)合作戰(zhàn)能力建設過程中也遇到了類似問題，經過1992年《國防法》以及3次軍改實踐，賦予軍區(qū)聯(lián)合作戰(zhàn)指揮職能，為聯(lián)合作戰(zhàn)能力的形成奠定了組織基礎。
美俄破解軍事治理矛盾焦點的實踐啟示我們，應該依據國家總體戰(zhàn)略目標搞好軍事力量比例協(xié)調發(fā)展，合理優(yōu)化人員結構，扭住聯(lián)合作戰(zhàn)能力建設這個重點不斷優(yōu)化聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體系。
重視法治建設
建立多層立法機制。美俄兩國圍繞軍事治理均建立了多層立法機制。美國形成了從國會到國防部和參聯(lián)會再到軍種層級的立法體系。而俄羅斯建立了包括俄聯(lián)邦議會、總統(tǒng)和政府以及國防部長、軍兵種總司令、軍區(qū)及其以下各級指揮員和指揮機關的立法體系。盡管兩國在立法責任主體和職權上有區(qū)別，但各層級從自身職權角度對軍事治理作出了法律上的規(guī)范，確保軍事治理在法治軌道上有序推進。
依法破解治理難題。部隊建設發(fā)展難題是軍事治理必須解決的問題。美軍通過戰(zhàn)爭實踐認識到聯(lián)合訓練是改革的重要方向。隨后頒發(fā)了一系列指令手冊，為聯(lián)合訓練提供了法治保障。俄軍依據建設和發(fā)展過程中暴露出來的問題，通過頒布新法案、修改完善不合時宜的法律等，為軍事治理提供法律依據。
嚴格執(zhí)法確保成效。美俄軍事治理的一個顯著特點，就是將法律延伸至軍隊建設、管理、訓練和作戰(zhàn)中，使全體人員自覺守法。美軍的軍事活動中，大多有相應的法規(guī)條文作依據。俄軍上至國防部、下至團級部隊，均建立司法工作部門，依法維護軍人權益。
美俄軍事法治建設啟示我們，全面加強軍事治理要用好法治這個基本方式。堅持立法先行，確保軍事治理于法有據；突出“良法善治”，確保法規(guī)制度科學高效；做到執(zhí)行有力，確保法治建設的權威性、嚴肅性和實效性。
（來源：解放軍報）
