1945年8月日本投降后，美、蘇、中、英等11個同盟國在華盛頓召開會議，決定由美國全權統(tǒng)一辦理駐軍 日本的事宜。美國總統(tǒng)將任命麥克阿瑟為駐日盟軍最高總司令，負責對日軍事占領和日本的重建工作。同時蘇、英、中等在反法西斯中作出重大貢獻的國家，也應派遣軍隊對 日本進行占領。按照盟國商定的結果，設盟軍總司令部于日本東京，中、美、英開始準備分別派出武裝部隊進駐 日本。8月28日，美軍先遣部隊也到達厚木機場。30日，麥克阿瑟乘巴丹號軍用飛機抵達 日本，開始實施對日占領，到10月初大致完成。
幾萬名美軍即將進駐的消息，給這個一心一意侵略他國的小島國之戰(zhàn)敗國帶來了極大的恐慌。 日本當時的社會調查表明，對美軍占領的恐怖和擔心中，最重要的是食糧不足，復員人員失業(yè)，以及占領軍對婦女的凌辱，其中擔憂婦女遭暴行凌辱的比例遙遙領先，被列在第一位。產(chǎn)生這種想法，首先是 日本人長期受到“如果戰(zhàn)敗，男人將全被閹割，女人將全被作為娼妓”的宣傳;其次，戰(zhàn)爭中日軍在亞洲各地的暴行，顯然也成為 日本人對占領軍想象的最重要參照。
日本為了保全皇族、貴族、公卿、上層社會婦女的貞操和日本人的純正血統(tǒng)，就必須建立一個“性的防波堤”。1945年8月18日，日內務省發(fā)出《外國駐屯 慰安施設整備》和《關于外國駐屯慰安施設問題給內務省各警保局長的通告》等，要求各地警務部門建立為占領軍提供性服務的 慰安所。為進駐美軍提供“慰安”設施和性服務所需經(jīng)費為五千萬日元，這對戰(zhàn)敗的 日本來說是一筆巨大的開支。而大藏省財稅局長池田勇人對這筆錢批準的很快，他的看法是“用這筆錢換取日本 女性的貞節(jié)和血統(tǒng)的延續(xù)，可說是十分劃算了”。8月26日，官方撥5000萬日元，由東京警視廳牽頭成立“特殊 慰安施設協(xié)會”，設慰安、游技、藝能、特殊施設、食堂和物產(chǎn)各部，并在天皇皇宮前舉行了“結成式”。 日本人稱之為“國家賣春機關”。
起初，官方?jīng)Q定用妓女充當慰安婦。妓女聽到這個消息都在哭泣，她們都不愿意用身體侍奉敵人，并且她們當中流傳著“西洋人和 日本人身體不一樣，和他們做那種事會被弄成兩半”的說法。結果，愿意合作的妓女連最初設想的1/3都未達到。
