王鳳和 中國自行車協(xié)會(huì)理事長 程潔 清華大學(xué)法學(xué)院副教授
□本報(bào)時(shí)事訪談員 陳寶成 北京報(bào)道
■訪談動(dòng)機(jī)
在珠海，如果你現(xiàn)在騎電動(dòng)自行車上路，很可能面臨被處罰的危險(xiǎn)。因?yàn)閺慕衲?月1日開始，《珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)道路交通安全管理?xiàng)l例》開始生效。該條例明確規(guī)定，7月1日以后，電動(dòng)自行車不予注冊登記，禁止在道路上行駛，外地電動(dòng)自行車一律不得進(jìn)入珠海，違反者罰款500元。
據(jù)了解，在全國不少城市，都以政府規(guī)定的方式叫停了電動(dòng)自行車。而已經(jīng)生效的《行政許可法》、《行政處罰法》卻似乎對(duì)此熟視無睹。
我們要問的是，這一事件中，公權(quán)力的法治底線何在？叫停的所謂“理由”是否經(jīng)得起事實(shí)和科學(xué)的考驗(yàn)？路權(quán)公平能否在這一系列的禁令中得以實(shí)現(xiàn)？轉(zhuǎn)型期的中國，利益博弈的背后，公共決策模式如何實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)運(yùn)轉(zhuǎn)……
禁電動(dòng)車涉及行政許可
新京報(bào)：在北京，電動(dòng)自行車的實(shí)際擁有量有多少？其潛在的消費(fèi)需求有多大？
王鳳和：目前，電動(dòng)自行車在北京尚是黑戶，所以對(duì)于你的第一個(gè)問題，我也無法做出準(zhǔn)確的回答。但據(jù)三年前的有關(guān)資料統(tǒng)計(jì)，2001年1月，北京市的電動(dòng)自行車不到2萬輛，而到了6月份已有5萬多輛電動(dòng)自行車在北京的大街小巷穿行。
到了2001年末，北京電動(dòng)自行車的社會(huì)保有量約為6萬輛，當(dāng)年銷售量是3.6萬輛。
同樣道理，根據(jù)2002年北京市的抽樣調(diào)查顯示：市民中有購買電動(dòng)自行車意向的有217.7萬人，其中迫切需要購買的有62.3萬人，即使在內(nèi)城公交方便的地區(qū)有購買意向的仍占調(diào)查人數(shù)的12.8%.新京報(bào)：國內(nèi)其他地區(qū)又是什么狀況？
王鳳和：據(jù)我了解，浙江省到2004年底電動(dòng)自行車保有量已達(dá)150萬輛（含超出標(biāo)準(zhǔn)的車子），其中僅杭州市就有30萬輛；上海的電動(dòng)自行車保有量已達(dá)90萬輛，成都是50萬輛，南京市盡管起步較晚，但現(xiàn)在也有22萬輛之多。
新京報(bào)：目前全國不少城市通過政府通告方式叫停電動(dòng)自行車，這一事件折射哪些法律問題？
程潔：我認(rèn)為主要涉及《行政許可法》的若干問題。
例如，誰有權(quán)設(shè)定行政許可？在什么范圍內(nèi)設(shè)定行政許可？如果行政相對(duì)人對(duì)行政機(jī)關(guān)所設(shè)定的行政許可有異議，可以采取什么樣的機(jī)制對(duì)已設(shè)定的行政許可進(jìn)行審查？北京市發(fā)布《加強(qiáng)電動(dòng)自行車管理的通告》，在法律上是設(shè)定了一個(gè)特定的行政許可。
新京報(bào)：《行政許可法》能夠?yàn)榛怆妱?dòng)自行車的困境提供哪些幫助？
程潔：《行政許可法》規(guī)定，設(shè)定行政許可的主體是以立法機(jī)關(guān)為主，而且如果由政府通過規(guī)章方式來設(shè)定許可，這種許可一定是臨時(shí)性的，一年期滿需要繼續(xù)實(shí)施的，應(yīng)當(dāng)提請本級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定地方性法規(guī)。用最簡單的話來總結(jié)，就是以市場為原則，以許可為例外。但北京市的規(guī)定是在2004年以前通過的，所以從法律角度講，2004年以后，它處于被取消或者重新審訂的狀態(tài)。
新京報(bào)：通過政府通告，禁止電動(dòng)自行車上路，這是一個(gè)抽象行政行為還是具體行政行為？是否具有可訴性？
程潔：政府發(fā)布通告，是一個(gè)抽象行政行為，但并不意味著這種行為不具有可以審查的機(jī)制?！读⒎ǚā芬?guī)定，上級(jí)或同級(jí)立法機(jī)關(guān)和上級(jí)行政機(jī)關(guān)可以對(duì)政府這種行為進(jìn)行審查。在一些情況之下，這也可能變成具體行政行為。比如因騎電動(dòng)自行車上路而被扣押、沒收或者被罰款，行政處罰是一項(xiàng)具體行政行為，這種情況就可訴了。
新京報(bào)：據(jù)了解，珠海市叫停電動(dòng)自行車，是以地方立法的方式進(jìn)行的。這和單純的政府通告還有不同。
程潔：珠海的情況涉及民主機(jī)制問題。當(dāng)代議機(jī)關(guān)做出一個(gè)不被代表人認(rèn)可的決定時(shí)，被代表人有什么樣的糾正機(jī)制？我國現(xiàn)行法律提供了這種機(jī)制：選民可以罷免自己的代表，也可以申請上一級(jí)人大對(duì)該決定進(jìn)行審查。但如果有珠海市民不同意該規(guī)定，但又不打算采取措施，那么這種情況之下，他就要為自己的行為負(fù)責(zé)。因?yàn)楣裼袡?quán)對(duì)公共事務(wù)說“不”，放棄自己的發(fā)言權(quán)就要承擔(dān)相應(yīng)后果。如果這個(gè)后果是一個(gè)惡果，這就是自食其果。
叫停理由不足為據(jù)
新京報(bào)：分析各地叫停電動(dòng)自行車的理由，首當(dāng)其沖的是電動(dòng)自行車的安全問題。
王鳳和：關(guān)于安全問題，電動(dòng)自行車產(chǎn)品有國家標(biāo)準(zhǔn)（GB17761-7999，《電動(dòng)自行車使用技術(shù)條件》），當(dāng)中對(duì)此有明確規(guī)定；此外，《道路交通安全法》對(duì)電動(dòng)自行車的車速和行駛的車道也有明確規(guī)定，騎車人購買符合標(biāo)準(zhǔn)的車子，在規(guī)定的速度和車道上行駛，就不存在安全問題。
新京報(bào)：與其他交通工具相比，電動(dòng)自行車引發(fā)的交通事故比例是高是低？
王鳳和：在各種交通工具發(fā)生的事故中，電動(dòng)自行車是比較低的。據(jù)上海2001年的資料顯示，上路電動(dòng)自行車5萬余輛，事故率為0.47%，而汽車事故率為3.1%，2002年上半年電動(dòng)自行車增加2.17萬余輛，事故率為0.17%，汽車事故率1.6%.新京報(bào)：有人提出，電動(dòng)自行車的電池會(huì)引發(fā)環(huán)境污染？
王鳳和：現(xiàn)在電動(dòng)自行車使用的電池，絕大多數(shù)為密封的鋁酸蓄電池。從今年5月21日起，北京市的121路公交車有14輛裝配鋁酸蓄電池，電動(dòng)公交車正式運(yùn)營。它們用的電池在使用中沒有造成污染，所以電動(dòng)自行車用電池不應(yīng)該有污染。
新京報(bào)：鼓勵(lì)電動(dòng)自行車上路，是否會(huì)擠占本已稀缺的城市道路資源？
王鳳和：根據(jù)國內(nèi)專家按交通高峰小時(shí)理論計(jì)算的最大運(yùn)能比較，小汽車為850人/小時(shí)，自行車為1000人/小時(shí)。另據(jù)北京市統(tǒng)計(jì)，按各類車占用道路面積算，小轎車為23平方米，自行車是10平方米。再有就是清華大學(xué)王蒲生博士在著作中提到，根據(jù)荷蘭自行車協(xié)會(huì)的研究，自行車通行時(shí)所占道路面積為9平方米，轎車是17平方米。同樣道路上，每小時(shí)通過轎車最多載人量3600人，而自行車則是10600人，是轎車的3倍。
程潔：在我看來，這些理由并不重要，重要的是得出這些理由的過程。例如，人類制造污染，人類自相殘殺，人類破壞環(huán)境，人類會(huì)做很多不道德的事情，但不能因此得出人類應(yīng)該被消滅的結(jié)論。回到電動(dòng)自行車上來，按照《行政許可法》，禁止電動(dòng)自行車上路的理由應(yīng)該是通過聽證會(huì)得來的，但我們卻沒有這樣做。
民意反差折射機(jī)制漏洞
新京報(bào)：根據(jù)珠海法制局的一項(xiàng)網(wǎng)上調(diào)查，支持電動(dòng)車上路的被調(diào)查人，占到97%.這種情況下，公共決策機(jī)制該如何面對(duì)這一部分網(wǎng)絡(luò)民意？
程潔：一般情況下，在立法機(jī)關(guān)通過議案時(shí)，會(huì)有一些持不同意見的代表，所以可以通過這部分代表提出新的議案來否決原先的議案。
網(wǎng)上意見是否具有代表性不是最重要的，因?yàn)槲覀儾⒉灰蠓谴砣耍ňW(wǎng)民）做出有代表性的言論。但我們期待我們的代表發(fā)表具有代表性的意見；如果一個(gè)代表發(fā)表了言論，我們就推定他應(yīng)該代表某一些人。假如代表確實(shí)沒有反映我們的意見，造成“不該有代表性的人（網(wǎng)民）發(fā)表了有代表性的意見，但應(yīng)該發(fā)表有代表性意見的人（代表）與我們的意見相左”，這種情況下就需要考慮我們的機(jī)制是不是出現(xiàn)了問題。
新京報(bào)：有人認(rèn)為，限制甚至叫停電動(dòng)自行車上路，實(shí)際是政策制定者對(duì)電動(dòng)車一族的政策性歧視，是不公平的，因此有必要調(diào)整這個(gè)政策。
程潔：對(duì)決策者來說，一項(xiàng)決策出臺(tái)，其初衷應(yīng)該不是為了歧視某些族群；但如果造成了歧視的后果，這就是該政策本身所導(dǎo)致的危害。比如說為了促進(jìn)教育發(fā)展，大學(xué)或者高中教育要收費(fèi)。顯然這個(gè)政策出臺(tái)的初衷，不是針對(duì)窮人或者富人；但很顯然這個(gè)政策導(dǎo)致沒有錢的人上不起大學(xué)。所以我想還是應(yīng)該對(duì)此做出區(qū)分。
至于公平問題，首先我要問，究竟什么是路權(quán)公平？
是不是每一個(gè)人有同等時(shí)間、同等時(shí)段、同等速度來使用公路就叫路權(quán)公平？其實(shí)在現(xiàn)行框架內(nèi)，公平機(jī)制是存在的，但問題是對(duì)公平規(guī)則的執(zhí)行存在很大的缺陷和漏洞。在電動(dòng)自行車事件當(dāng)中我們看到，《行政許可法》中設(shè)定的公平機(jī)制沒有充分有效的保證，政府不按照法律所設(shè)定的程序和機(jī)制行事，這時(shí)候就沒有有效的制約機(jī)制。所以問題并不是我們沒有這套機(jī)制，而是這套機(jī)制的自我實(shí)施能力比較差。
新京報(bào)：為什么會(huì)是這樣？解決這個(gè)問題從哪里入手？
程潔：主要是政府和社會(huì)之間溝通不暢。溝通機(jī)制的目標(biāo)是在政府和社會(huì)之間形成共識(shí)，中國現(xiàn)在處于轉(zhuǎn)型社會(huì)，以前的很多共識(shí)被打破了，而新的共識(shí)還沒有形成。
在這種情況下，應(yīng)該更多依靠市場的參與機(jī)制。在政府和社會(huì)、市民的溝通中，政府應(yīng)該清醒地意識(shí)到，如果力量沒有足夠大，而政府又要承擔(dān)很多責(zé)任的話，其實(shí)會(huì)導(dǎo)致很多困境。
同時(shí)，市場和社會(huì)也要意識(shí)到，現(xiàn)在每個(gè)主體既有權(quán)利也有責(zé)任。電動(dòng)自行車的使用者和生產(chǎn)者是一個(gè)很大的群體，他們可以站出來和政府溝通。
公共決策模式期待變革
新京報(bào)：能否簡單概括一下，傳統(tǒng)公共決策模式有哪些特點(diǎn)？
程潔：概括傳統(tǒng)公共決策模式的特點(diǎn)，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)，其一，決策過程基本上是一個(gè)由上到下的過程；其二，決策的信息事先不公開，我們只拿到一個(gè)結(jié)論，但如何得到該結(jié)論？我們就不得而知了。第三就是決策的參與者僅僅是政府本身，即使有其他的被咨詢者，但政府至少是決策的主體。
新京報(bào)：社會(huì)轉(zhuǎn)型期內(nèi)，公共決策的出臺(tái)，應(yīng)該與傳統(tǒng)體制下的模式有所不同，以方便社會(huì)“轉(zhuǎn)彎”。轉(zhuǎn)型期內(nèi)的公共決策出臺(tái)模式應(yīng)該有哪些變化？這些變化與不同利益主體之間的博弈有哪些內(nèi)在聯(lián)系？
程潔：轉(zhuǎn)型過程既是從計(jì)劃到市場的轉(zhuǎn)型，也是從他治到自治的過程。如果說傳統(tǒng)決策模式是自上而下的，那么現(xiàn)在要求決策至少是上下共同的，應(yīng)該有一些被管理人或者被決策人的信息反饋給管理者和決策者。因?yàn)闆Q策者最終的目標(biāo)是要獲得被決策人的認(rèn)可和執(zhí)行。
第二個(gè)是以往的決策只給結(jié)論不給過程，決策過程不公開不透明。這就導(dǎo)致即使有些決策信息是合理的，但因?yàn)槿藗儾恢溃炊鴷?huì)導(dǎo)致合理懷疑。例如人們會(huì)懷疑，叫停電動(dòng)自行車是否是決策者對(duì)某個(gè)利益集團(tuán)的偏愛？人們會(huì)懷疑，騎電動(dòng)自行車的人都是弱勢群體，禁止上路是否是對(duì)這些人的歧視？其實(shí)這些懷疑也可能是無中生有，但是因?yàn)闆]有相關(guān)信息，人們就有合理懷疑的理由。這就要求政府開放自己的信息資源，即使政府有理由叫停電動(dòng)自行車，人們也有理由知道，這些理由是從哪里來的。
最后，應(yīng)該有一個(gè)溝通的機(jī)制。如果政府能夠盡早允許公眾參與，或許決策執(zhí)行的效果會(huì)更好。
新京報(bào)：現(xiàn)在看來，電動(dòng)自行車事件似乎陷入了一種互掐狀態(tài)，其最終結(jié)局會(huì)怎樣？
程潔：一定是一個(gè)妥協(xié)的過程。如果確實(shí)存在“互掐”，也是一個(gè)“階段性互掐”。在某一局當(dāng)中，可能不是“你死”就是“我活”，但過了這一局，雙方可以握一握手，這是民主社會(huì)的特點(diǎn)。對(duì)中國來講，不僅政府要學(xué)習(xí)，公民也存在一個(gè)不斷學(xué)習(xí)的過程。任何立法當(dāng)中都包含了妥協(xié)的成分。每個(gè)人的意見不一樣，但還要達(dá)成一個(gè)公共文本，這個(gè)文本要使得所有人都覺得可以接受，那它當(dāng)中必定模糊了很多因素，這種模糊就是妥協(xié)的后果。
具體到電動(dòng)自行車，最后可能并非不允許它出現(xiàn)在市場上，而有可能進(jìn)行限制等。
王鳳和：我也希望最后的結(jié)局是大家握手言歡。我希望地方政府部門不要輕易做出不叫電動(dòng)自行車上路的決定，要給電動(dòng)自行車的發(fā)展創(chuàng)造一個(gè)良好的外部環(huán)境。
電動(dòng)自行車存廢：利益博弈與決策變革
