作者 蕭衡鐘 華中師范大學(xué)臺(tái)灣與東亞研究中心研究員，北京大學(xué)、中國(guó)文化大學(xué)博士
中國(guó)大陸第十屆全國(guó)人大于2005年3月14日通過《反分裂國(guó)家法》，轉(zhuǎn)化過去半個(gè)多世紀(jì)對(duì)臺(tái)灣 “促統(tǒng)重于反獨(dú)”的政策方針，正式以法律的形方式建構(gòu)出統(tǒng)一的基調(diào)(第一、二條)，遏制臺(tái)灣舉辦公投、正名、制憲的意圖與嘗試，并授權(quán)國(guó)務(wù)院、中央軍事委員會(huì)決定，采取非和平方式及其他必要措施（第八條）。探究其立法宗旨與適用范圍，不出2004的國(guó)防白皮書之外，“制止臺(tái)獨(dú)是中國(guó)武裝力量的神圣職責(zé)”，以及“三個(gè)堅(jiān)決”、一個(gè)“絕不”，堅(jiān)決反對(duì)任何形式的臺(tái)獨(dú)分裂活動(dòng)、堅(jiān)決反對(duì)任何形式的外來干涉、堅(jiān)決反對(duì)任何國(guó)家向臺(tái)灣出售武器，或與臺(tái)灣進(jìn)行任何形式的軍事結(jié)盟，絕不允許任何人，以任何方式把臺(tái)灣從中國(guó)分割出去，貫穿中共歷任領(lǐng)導(dǎo)人解決臺(tái)灣問題的思想。
一、 追本溯源：因應(yīng)日漸興起的 “法理臺(tái)獨(dú)”趨勢(shì)
《反分裂國(guó)家法》的構(gòu)思，最早可能起源于2002年11月，當(dāng)時(shí)臺(tái)灣執(zhí)政的陳水扁剛提出“一邊一國(guó)論”，公投、制憲、正名等議題挑動(dòng)臺(tái)海敏感神經(jīng)，引發(fā)兩岸關(guān)系緊張，當(dāng)時(shí)由武漢江漢大學(xué)研究臺(tái)灣問題的教授余元洲，完成中華人民共和國(guó)國(guó)家統(tǒng)一促進(jìn)法（學(xué)者建議案），并將該建議案提交全國(guó)人大常委會(huì)以及國(guó)務(wù)院臺(tái)灣事務(wù)辦公室等有關(guān)機(jī)構(gòu)，提出了 “主權(quán)對(duì)等論”的觀點(diǎn)，即中華人民共和國(guó)政府，可將臺(tái)灣看作是它的特別行政區(qū)，而中華民國(guó)政府同樣可將中國(guó)地區(qū)看作其特別的政治區(qū)；此外其建議案還要求將臺(tái)灣獨(dú)立作為一種罪行，任何企圖分裂國(guó)家的中國(guó)籍人士(建議案中將其定義為中國(guó)、香港、澳門和臺(tái)灣地區(qū)的全體公民)必須受到懲罰。
2004年12月，中國(guó)全國(guó)人大常委會(huì)公布將審議反分裂國(guó)家法草案，并隨后決定提交全國(guó)人大審議，這與通常中國(guó)大陸平均三年左右的立法程序明顯不符，草案也只經(jīng)過一次常委會(huì)審議，就決定交付人大審議表決?？梢娺@是北京希望通過縮短立法時(shí)間來減少外界輿論對(duì)該部法案的爭(zhēng)論。
對(duì)于臺(tái)灣來說，當(dāng)時(shí)忽然得知《反分裂國(guó)家法》已經(jīng)提付全國(guó)人大進(jìn)行立法工作，確實(shí)覺得相當(dāng)突然，距離中國(guó)大陸出現(xiàn)將探討國(guó)家統(tǒng)一法的聲音，僅半年多一點(diǎn)的時(shí)間，中國(guó)大陸就由統(tǒng)一法轉(zhuǎn)向反分裂法，并且提付第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)立法，實(shí)在是臺(tái)灣始料未及。
對(duì)于這樣一部針對(duì)臺(tái)灣的法律，其名稱的確定也經(jīng)過了長(zhǎng)時(shí)間的斟酌，最早時(shí)提出的名稱是統(tǒng)一法，此后又有臺(tái)灣基本法、反國(guó)家分裂法等，法律的名稱最后定案為《反分裂國(guó)家法》，主要是為了反應(yīng)北京政府對(duì)兩岸現(xiàn)狀的看法，即兩岸目前處于分治即 “治權(quán)的不統(tǒng)一”，但并不是分裂即“主權(quán)的不統(tǒng)一”的狀態(tài)，而新法的目的是在于避免出現(xiàn)中國(guó)分裂的狀態(tài)。而最終的法律草案也只限于臺(tái)灣問題，而沒有涉及港澳、西藏和新疆，按照中國(guó)大陸現(xiàn)行的法律體系，中國(guó)大陸如出現(xiàn)分裂國(guó)家的行為，適用刑法中的“分裂國(guó)家罪”或“煽動(dòng)分裂國(guó)家罪”。
2005年3月14日，中國(guó)大陸第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議的最后一項(xiàng)日程，就是對(duì)《反分裂國(guó)家法》進(jìn)行表決，最后表決結(jié)果是以2896票贊成、0票反對(duì)、2票棄權(quán)、3人未按表決器的高票通過，時(shí)任國(guó)家主席胡錦濤在當(dāng)天簽署第34號(hào)主席令，宣布正式頒布該法，并從即日起生效。
大陸之所以這么快就推出《反分裂國(guó)家法》，大略有幾個(gè)因素：1.臺(tái)灣的民主化促使自主意識(shí)與主體意識(shí)抬頭，但自主語言的升高及行動(dòng)升級(jí)，卻走向“法理臺(tái)獨(dú)”方向發(fā)展；2.陳水扁執(zhí)政加快“臺(tái)灣獨(dú)立”的步伐之快，出乎大陸想象，從2002年8月提出“一邊一國(guó)”的主張，2003年6月以后相繼提出“公投反飛彈”、“公投制憲”的要求，雖經(jīng)北京與美國(guó)一再施壓，但仍攔不住陳水扁；3.陳水扁于2004年3月強(qiáng)行舉辦“防御性公投”，“法理臺(tái)獨(dú)”的走勢(shì)難以攔阻，中國(guó)大陸如果不迅速采取因應(yīng)措施，有效警告與反制，則難保此一趨勢(shì)不會(huì)造成兩岸兵戎相見。
二、反獨(dú)促統(tǒng)：領(lǐng)土主權(quán)不容分割
大陸先前所采用的“反獨(dú)促統(tǒng)”政策，是以外交施壓，使歐洲、美國(guó)、日本、東盟國(guó)家等，公開表示反對(duì)臺(tái)灣獨(dú)立，更進(jìn)一步于1999年推出統(tǒng)一法草案，但從擬定的統(tǒng)一法到最后出爐的《反分裂國(guó)家法》，法律名稱界定的轉(zhuǎn)變，具有特定意義。
而統(tǒng)一法是將“統(tǒng)一”視為兩岸未來的唯一選項(xiàng)，而《反分裂國(guó)家法》則是將現(xiàn)狀界定為兩岸是合而為一，讓國(guó)際社會(huì)有形成“中國(guó)是維持兩岸現(xiàn)狀”的印象，建立“法理一中”基礎(chǔ)。《反分裂國(guó)家法》系以臺(tái)灣為中國(guó)領(lǐng)土一部分為前提的立法，并將兩岸界定為同屬一中，由大陸定調(diào)成為立法者、執(zhí)法者與“臺(tái)獨(dú)”定義的解釋者。就《反分裂國(guó)家法》的名稱來看，可認(rèn)為重點(diǎn)在防止臺(tái)灣獨(dú)立，但同時(shí)也在促進(jìn)統(tǒng)一，使臺(tái)灣實(shí)行不同于大陸的制度，高度自治即一國(guó)兩制（第五條末段），提出采取非和平方式遏阻臺(tái)灣獨(dú)立，勾勒出一個(gè)中國(guó)原則的方針原則進(jìn)行協(xié)商和談判。
第十屆全國(guó)人大三次會(huì)議的大會(huì)新聞發(fā)言人姜恩柱明確說明，《反分裂國(guó)家法》這部法律是一部促進(jìn)兩岸關(guān)系發(fā)展，促進(jìn)和平統(tǒng)一的法律，是一部反對(duì)“臺(tái)灣獨(dú)立”勢(shì)力、分裂國(guó)家、維護(hù)臺(tái)海地區(qū)穩(wěn)定和平的法律，是一部維護(hù)國(guó)家主權(quán)領(lǐng)土完整，符合中華民族根本利益的法律。姜恩柱并再三強(qiáng)調(diào)，制定這部法律完全是針對(duì)臺(tái)灣獨(dú)立的分裂勢(shì)力分裂國(guó)家活動(dòng)的，絕不是針對(duì)廣大臺(tái)灣同胞，廣大臺(tái)灣同胞是不贊成臺(tái)灣獨(dú)立的。
且《反分裂國(guó)家法》未以“中華人民共和國(guó)”為國(guó)號(hào)，而是在2005年3月14日舉行的第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議通過的一部針對(duì)臺(tái)灣海峽兩岸關(guān)系的中華人民共和國(guó)基本法律，當(dāng)天就經(jīng)中華人民共和國(guó)主席胡錦濤簽署并立即予以實(shí)施，該法律的主要內(nèi)容是鼓勵(lì)兩岸繼續(xù)交流合作，但同時(shí)也首次明確提出了在三種情況下中國(guó)可使用非和平方式達(dá)到國(guó)家統(tǒng)一。
《反分裂國(guó)家法》共有10條，首先開宗明義地表明世界上只有一個(gè)中國(guó)，大陸和臺(tái)灣同屬一個(gè)中國(guó)，中國(guó)的主權(quán)和領(lǐng)土完整不容“分割”，維護(hù)主權(quán)完整、促進(jìn)兩岸統(tǒng)一，是包括臺(tái)灣同胞在內(nèi)的全體中國(guó)人民的共同義務(wù)與神圣職責(zé)。該法第三條將臺(tái)灣問題定義為是 “中國(guó)內(nèi)戰(zhàn)的遺留問題”。因此，是中國(guó)內(nèi)部事務(wù)，“不受外國(guó)勢(shì)力干涉”。第五條提出一個(gè)中國(guó)原則是和平統(tǒng)一的基礎(chǔ)，并許諾和平統(tǒng)一后臺(tái)灣將 “可以實(shí)行不同于中國(guó)的制度，高度自治”。
第六條則要求政府推進(jìn)兩岸人員的交往，鼓勵(lì)和推進(jìn)經(jīng)濟(jì)合作和直接“三通”，鼓勵(lì)和推進(jìn)教育、科技、文化等各項(xiàng)事業(yè)的交流，并要保護(hù)臺(tái)灣商人的利益。第七條表明主張通過協(xié)商和平解決兩岸問題，并提出兩岸可在包括結(jié)束敵對(duì)狀態(tài)、臺(tái)灣政治地位、臺(tái)灣的國(guó)際空間等，六方面來進(jìn)行協(xié)商談判。
最受矚目的第八條則列明，在三種情況下政府得采取“非和平方式及其他必要措施，捍衛(wèi)國(guó)家主權(quán)和領(lǐng)土完整”。這三種情況是指，當(dāng)臺(tái)灣從中國(guó)分裂形成事實(shí)、將發(fā)生可能導(dǎo)致臺(tái)灣從中國(guó)分裂的重大事變、以及和平統(tǒng)一的可能性完全喪失時(shí)。
外界將焦點(diǎn)集中在三大條件中的最后一項(xiàng)，即“和平統(tǒng)一的可能性完全喪失”，這被認(rèn)為是一項(xiàng)可以被非常靈活解釋的條件。另外第八條也允許國(guó)務(wù)院在必要時(shí)先采取行動(dòng)，隨后再向國(guó)家最高政權(quán)機(jī)關(guān)全國(guó)人民代表大會(huì)通報(bào)，等于授權(quán)政府可以先斬后奏，第九條則要求在“采取非和平方式及其他必要措施”時(shí)，應(yīng)盡力保護(hù)臺(tái)灣人民和外國(guó)在臺(tái)僑民的生命財(cái)產(chǎn)安全。
回顧第十屆人大2005年3月8日對(duì)外正式公布《反分裂國(guó)家法》的草案內(nèi)容時(shí)，當(dāng)時(shí)外界一般分析，為顧及臺(tái)灣人民的感受，避免因措詞強(qiáng)硬導(dǎo)致臺(tái)灣人民反感，也為避免加深兩岸關(guān)系的緊張對(duì)立，大陸最后可能通過“以非和平方式處理兩岸問題”的文字，而不再如以往動(dòng)輒宣稱“不放棄使用武力”。此種表述見諸于《反分裂國(guó)家法》，由表面視之，中國(guó)大陸對(duì)臺(tái)灣的軍事立場(chǎng)似乎較以往緩和，但臺(tái)灣執(zhí)政者必須了解，這并不代表日后中國(guó)大陸在處理兩岸問題上不再以武力為最后手段，而是這個(gè) “非和平方式”的表述帶給中國(guó)大陸在動(dòng)武上更大的彈性，至于手段為何則更難以捉摸。
三、《反分裂國(guó)家法》的法律定位
1、作為特別法
2004年中國(guó)大陸發(fā)布全國(guó)人大常委會(huì)將審議反分裂法草案，是大陸對(duì)臺(tái)法律戰(zhàn)的標(biāo)志，代表依法治國(guó)下法律化的對(duì)臺(tái)政策，代表《反分裂國(guó)家法》是專門針對(duì)臺(tái)灣獨(dú)立問題擬定的一部特別法，使用《反分裂國(guó)家法》而非統(tǒng)一法的名稱，是以法律形式確立中國(guó)統(tǒng)一的內(nèi)涵。
《反分裂國(guó)家法》既是針對(duì)臺(tái)灣公投制憲而來，旨在遏制“法理臺(tái)獨(dú)”，同時(shí)，該法亦同反對(duì)臺(tái)灣變更“中華民國(guó)”的憲法及國(guó)號(hào)。就憲法最高、國(guó)內(nèi)特別法次之、國(guó)內(nèi)普通法再次、最后為行政規(guī)則的法律位階排序而言，可謂以特別法的形式，作為在八二憲法序言中明文規(guī)定“臺(tái)灣是中華人民共和國(guó)神圣領(lǐng)土的一部分”之落實(shí)，同時(shí)更是一種政治宣示。
2、作為普通法與基本法
北京選擇以《反分裂國(guó)家法》定名，并由第10屆全國(guó)人大第三次會(huì)議通過，可視之屬于基本法律性質(zhì)，若視之為基本法，則與刑法等基本法律效力位階一致，此舉是以中國(guó)大陸13~14億人口為整體，而臺(tái)灣2300~2400萬人口為部分來看待，如此自然部分是要服從于整體的，當(dāng)部分要分離，便必須取得整體同意，以整體民意制衡部分民意的用意明顯。
在完成立法程序后，溫家寶主持了第十屆全國(guó)人大的最后一次記者招待會(huì)，在回答臺(tái)灣電視臺(tái)記者的問題時(shí)，他表示“這是一部加強(qiáng)一個(gè)中國(guó)和推進(jìn)兩岸關(guān)系的法、是一部和平統(tǒng)一的法，而不是針對(duì)臺(tái)灣人民的，也不是一部戰(zhàn)爭(zhēng)法”。
另外，美國(guó)CNN記者問及美國(guó)和日本是否可能干涉，溫家寶回答時(shí)再次聲明臺(tái)灣問題為中國(guó)內(nèi)政，并指出中華人民共和國(guó)政府不希望、也不害怕其他國(guó)家的干涉，并指出中國(guó)不是好戰(zhàn)的國(guó)家，百年來，一直受人欺負(fù)，不曾占領(lǐng)別的國(guó)家一寸領(lǐng)土。
四、《反分裂國(guó)家法》的法律效果
其實(shí)，美國(guó)也曾在1861年出現(xiàn)過類似的法律，而維護(hù)主權(quán)與領(lǐng)土完整是所有國(guó)家共同的利益?！斗捶至褔?guó)家法》的制定，便是在國(guó)際上形成一個(gè)中國(guó)下統(tǒng)一的基礎(chǔ)，以法律形式宣示將涉及臺(tái)灣事務(wù)視為是中國(guó)內(nèi)部事務(wù)，表示當(dāng)屆時(shí)必須要對(duì)“法理臺(tái)獨(dú)”依法采取非和平方式及其他必要措施時(shí)，將盡可能保護(hù)臺(tái)灣人民生命和財(cái)產(chǎn)安全，同時(shí)依法保護(hù)臺(tái)灣同胞在中國(guó)大陸之權(quán)益，以達(dá)由臺(tái)灣民眾給臺(tái)灣政府壓力之“反獨(dú)”、“促統(tǒng)”目的。
同時(shí)，《反分裂國(guó)家法》既以法律形式確立了中國(guó)統(tǒng)一的內(nèi)涵（第五條），如此一來也排除了學(xué)界關(guān)于以“東、西德”或“南北韓”、“歐盟”乃至于“邦聯(lián)”、“國(guó)協(xié)”等解決兩岸問題模式的討論。
綜觀制定《反分裂國(guó)家法》對(duì)中國(guó)大陸自身得失，正面影響為掌握臺(tái)海議題主導(dǎo)權(quán)、確保國(guó)家發(fā)展腳步不被打亂，營(yíng)造聯(lián)美反臺(tái)獨(dú)的統(tǒng)一戰(zhàn)線，并以之為對(duì)臺(tái)、美之法律依據(jù)，昭告行為準(zhǔn)則、塑造法治形象。
當(dāng)時(shí)學(xué)界認(rèn)為，為避免及引發(fā)世界主要國(guó)家的強(qiáng)烈反彈，一般分析《反分裂國(guó)家法》的條文不會(huì)定得太細(xì)，而是訴諸于大原則，以降低該法通過后的沖突性，并爭(zhēng)取國(guó)際認(rèn)同。而負(fù)面影響為影響臺(tái)灣內(nèi)部對(duì)北京的觀感，讓主張“臺(tái)獨(dú)”人士丑化、污名化此法以誤導(dǎo)、鼓動(dòng)臺(tái)灣民眾的主體意識(shí)與民粹民意，也遭美國(guó)得以借機(jī)施壓并聲援臺(tái)灣。
不可諱言的是，《反分裂國(guó)家法》確實(shí)也授與了中國(guó)大陸對(duì)臺(tái)灣動(dòng)武的法律依據(jù)，在當(dāng)時(shí)受到國(guó)際社會(huì)多方批評(píng)，認(rèn)為限縮了北京當(dāng)局對(duì)“臺(tái)獨(dú)”的解釋，將來會(huì)面臨動(dòng)武與否的難題。但綜觀條文字里行間，中國(guó)大陸都以“推動(dòng)兩岸交流、促進(jìn)和平統(tǒng)一”為引子，希望能減少武力恫嚇的反效果。
檢視該法條文，內(nèi)容多數(shù)都強(qiáng)調(diào)兩岸交流的重要性，也希望以此作為兩岸邁向統(tǒng)一的途徑，只有在第八條明言“臺(tái)獨(dú)分裂勢(shì)力以任何名義、任何方式造成臺(tái)灣從中國(guó)分裂出去的事實(shí)，或者發(fā)生將會(huì)導(dǎo)致臺(tái)灣從中國(guó)分裂出去的重大事變，或者和平統(tǒng)一的可能性完全喪失，國(guó)家得采取非和平方式及其他必要措施，捍衛(wèi)國(guó)家主權(quán)和領(lǐng)土完整”。
但何謂事實(shí)、何謂重大事變，該法并無論及，也事先留下了模糊與彈性的空間，外界認(rèn)為北京當(dāng)局有意留下法律的灰色地帶，以利將來的解釋、并有利于將來視臺(tái)灣政治社會(huì)發(fā)展予以適時(shí)、適當(dāng)之應(yīng)對(duì)。面對(duì)臺(tái)灣政治情勢(shì)的大轉(zhuǎn)變，《反分裂國(guó)家法》的制定，是在回應(yīng)民進(jìn)黨主導(dǎo)下，“臺(tái)獨(dú)”運(yùn)動(dòng)在臺(tái)灣內(nèi)部高漲的合理結(jié)果。
不論臺(tái)灣內(nèi)部對(duì)該法的后續(xù)反應(yīng)及對(duì)臺(tái)灣政治演變的影響為何，但中國(guó)大陸堅(jiān)持此法的態(tài)度，并不會(huì)因國(guó)際社會(huì)及臺(tái)灣的強(qiáng)烈反對(duì)而退縮，因?yàn)閷?duì)中國(guó)大陸領(lǐng)導(dǎo)人來說，這不僅是國(guó)家核心利益與領(lǐng)土主權(quán)完整的問題，更是攸關(guān)中國(guó)崛起及民族復(fù)興下黨的領(lǐng)導(dǎo)、維持政權(quán)合法性的歷史大事，因此在處理臺(tái)灣問題上，中國(guó)大陸只會(huì)軟的更軟、硬的更硬來貫徹其兩手策略，并持續(xù)加深給予臺(tái)灣同胞居民化待遇的單邊惠臺(tái)措施與同等待遇力度。
大陸認(rèn)為臺(tái)當(dāng)局在教育、行政、文化層面積極推動(dòng)去中國(guó)化，因此對(duì)臺(tái)政策主要的戰(zhàn)略思考是以相對(duì)應(yīng)戰(zhàn)術(shù)來穩(wěn)定兩岸關(guān)系，控制兩岸情勢(shì)，全力嚇阻臺(tái)獨(dú)的發(fā)展，建構(gòu)和平統(tǒng)一的架構(gòu)?！斗捶至褔?guó)家法》中，賦與國(guó)務(wù)院及軍委 “先斬后奏”的權(quán)力，使其在對(duì)臺(tái)動(dòng)武上可視條件的成熟，直接武力相向。
至于所謂的條件，包含如2000年《一個(gè)中國(guó)原則與臺(tái)灣問題》白皮書提出的“動(dòng)武三個(gè)前提”、或向1999年中國(guó)大陸《國(guó)防白皮書》中提及的臺(tái)灣當(dāng)局“伺機(jī)利用憲政改革制造重大臺(tái)獨(dú)事變”等情況，都可成為大陸使用非和平方式處理兩岸問題的條件，《反分裂國(guó)家法》條文內(nèi)容措詞緩和下其實(shí)隱含深層用意，臺(tái)灣民眾與執(zhí)政者應(yīng)該具體認(rèn)清。
