北京城市副中心建設(shè)工地一派繁忙。(資料圖)中新社記者 韓海丹 攝
《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者 王紅茹 | 北京報(bào)道
(本文刊發(fā)于《中國經(jīng)濟(jì)周刊》2017年第17期)
京津冀近期發(fā)生兩件大事：雄安新區(qū)和北京城市副中心的“千年大計(jì)”。雄安新區(qū)的規(guī)劃還未揭開面紗，但北京城市副中心的“千年大計(jì)”已露出真容。
3月29日到4月27日，《北京城市總體規(guī)劃(2016年—2030年)(草案)》在北京市規(guī)劃展覽館對(duì)公眾公示并征集意見。規(guī)劃中提出的“形成‘一主、一副’城市空間布局”讓北京城市副中心再度成為關(guān)注焦點(diǎn)。
在此期間，北京市市長蔡奇到通州區(qū)視察時(shí)提出的三點(diǎn)重要指示，頗耐人尋味。蔡奇指出：“要把握好副中心和中心城區(qū)的關(guān)系，帶動(dòng)中心城區(qū)功能疏解和公共服務(wù)資源轉(zhuǎn)移；把握好副中心和通州區(qū)的關(guān)系，通州全區(qū)作為副中心的外圍控制區(qū)，與副中心一體建設(shè)發(fā)展；副中心也要和北三縣協(xié)同發(fā)展，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一政策、統(tǒng)一管控。”
厘清了城市副中心和中心城區(qū)、通州區(qū)其他地區(qū)以及北三縣之間的關(guān)系，或許就能明白北京城市副中心這個(gè)“千年大計(jì)”的重點(diǎn)到底在哪里。
中心城區(qū)和城市副中心：一體一翼
3月28日，北京市規(guī)劃國土委公布《北京城市總體規(guī)劃(2016年—2030年)(草案)》，最新版本的規(guī)劃涉及的內(nèi)容非常廣泛，最引人矚目的有兩大方面的內(nèi)容：人口疏解和城市空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化。
其中，人口疏解方面再次強(qiáng)調(diào)了之前北京對(duì)總?cè)丝谝?guī)模的控制要求，也就是到2020年要控制在2300萬人以內(nèi)。在這個(gè)過程中，北京中心城區(qū)要在現(xiàn)有人口規(guī)模基礎(chǔ)上疏解近200萬人。
城市空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化則是指中心區(qū)和城市副中心的空間結(jié)構(gòu)調(diào)整。在北京市域范圍內(nèi)形成“一主、一副、兩軸、多點(diǎn)”的城市空間結(jié)構(gòu)，著力改變城市單中心、攤大餅式的發(fā)展模式。“一主”即中心城區(qū)，重點(diǎn)優(yōu)化首都核心功能；“一副”即城市副中心；“兩軸”即中軸線及其延長線，長安街及其延長線；“多點(diǎn)”即順義、大興等10個(gè)周邊城區(qū)，在市域范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)內(nèi)外聯(lián)動(dòng)發(fā)展、南北均衡發(fā)展、山區(qū)和平原地區(qū)互補(bǔ)發(fā)展。
如何理解“一主”和“一副”之間的關(guān)系？北京大學(xué)首都發(fā)展研究院院長李國平接受《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者采訪時(shí)說，建設(shè)北京城市副中心，有利于集中疏解北京非首都功能，調(diào)整北京空間格局，拓展發(fā)展新空間，有效緩解北京大城市病，與雄安新區(qū)共同形成北京新的“兩翼”。
北京新的“兩翼”提法，始自去年召開的中共中央政治局會(huì)議。2016年3月24日，習(xí)近平總書記主持召開中共中央政治局常委會(huì)會(huì)議，聽取北京市行政副中心和疏解北京非首都功能集中承載地有關(guān)情況的匯報(bào)并作了重要講話。習(xí)近平強(qiáng)調(diào)：北京正面臨一次歷史性抉擇，從攤大餅轉(zhuǎn)向在北京中心城區(qū)之外，規(guī)劃建設(shè)北京城市副中心和集中承載地，將形成北京新的“兩翼”，也是京津冀區(qū)域新的增長極。
大家都注意到了，和“北京城市副中心”并列出現(xiàn)的一個(gè)新詞是“集中承載地”。其實(shí)，在雄安新區(qū)尚未正式公布之前，“集中承載地”是雄安新區(qū)的代名詞，和北京城市副中心并稱為北京新的“兩翼”。
僅兩個(gè)多月之后，雄安新區(qū)開始露出真容。2016年5月27日，習(xí)近平主持召開中共中央政治局會(huì)議，聽取了關(guān)于規(guī)劃建設(shè)北京城市副中心和研究設(shè)立河北雄安新區(qū)有關(guān)情況的匯報(bào)。習(xí)近平在講話中指出：“建設(shè)北京城市副中心和雄安新區(qū)兩個(gè)新城，形成北京新的‘兩翼’。這是我們城市發(fā)展的一種新選擇。”“在新的歷史階段，集中建設(shè)這兩個(gè)新城，形成北京發(fā)展新的骨架，是千年大計(jì)、國家大事。”
除了“兩翼”，北京城市副中心和雄安新區(qū)并駕齊驅(qū)被稱作“千年大計(jì)、國家大事”，足見北京城市副中心和雄安新區(qū)的重要性。那么，該如何理解作為“一翼”的北京城市副中心的功能定位？
北京大學(xué)教授、著名區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)家楊開忠接受《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者采訪時(shí)表示，北京城市副中心作為一翼，主導(dǎo)功能包括三個(gè)方面：市級(jí)行政事業(yè)功能、商務(wù)功能和文化旅游。
關(guān)于市級(jí)行政事業(yè)功能，按照之前的規(guī)劃，今年年底前北京四大市級(jí)機(jī)關(guān)和相關(guān)市屬部門要搬遷到通州。
蔡奇在通州視察時(shí)也強(qiáng)調(diào)，要全面推進(jìn)城市副中心重大項(xiàng)目建設(shè)。按照時(shí)間節(jié)點(diǎn)做好行政辦公區(qū)建設(shè)，確保年底前四大市級(jí)機(jī)關(guān)和相關(guān)市屬部門率先啟動(dòng)搬遷。
城市副中心和通州區(qū)：是雞蛋黃和雞蛋清的關(guān)系
北京城市副中心不等于通州區(qū)？這個(gè)判斷沒錯(cuò)！
副中心155平方公里，是原來通州新城的范圍，在去年6月份召開的北京市系列形勢政策報(bào)告會(huì)上，北京市規(guī)劃委副主任王飛證實(shí)了這個(gè)說法。
但是，通州區(qū)總共906平方公里，剩下的751平方公里是郊區(qū)和農(nóng)村，這部分區(qū)域跟城市副中心是什么關(guān)系？
4月15日—16日，北京市市長蔡奇到通州區(qū)調(diào)研、視察，現(xiàn)場辦公。他提出：“把握好城市副中心和通州區(qū)的關(guān)系，通州全區(qū)作為城市副中心的外圍控制區(qū)，與城市副中心一體建設(shè)發(fā)展。”
這句話透露出兩層意思：一是北京城市副中心并不等同于通州區(qū)。二是通州全區(qū)外圍控制區(qū)與城市副中心將統(tǒng)一規(guī)劃。
早在去年年中，就有北京城市副中心的規(guī)劃正在編制當(dāng)中的消息傳出，但時(shí)至今日，依然沒有出臺(tái)，有專家向記者表示，由于編制完成后還需上報(bào)中央，待時(shí)機(jī)成熟就會(huì)推出。
可以肯定的是，城市副中心和通州全區(qū)的規(guī)劃將是“協(xié)同”的。李國平告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者，“規(guī)劃肯定是需要協(xié)同的。城市副中心和通州全區(qū)就是雞蛋黃和雞蛋清的關(guān)系。城市副中心和通州區(qū)相當(dāng)于城市和外圍的郊區(qū)。”
除了規(guī)劃上的“協(xié)同”，坊間有觀點(diǎn)認(rèn)為，城市副中心和通州區(qū)管理上或許需要脫開。在未來，“北京城市副中心”有可能設(shè)立單獨(dú)的市級(jí)派出機(jī)構(gòu)，以“管理委員會(huì)”的形式施政。
李國平對(duì)此觀點(diǎn)不認(rèn)同。在他看來，如果不是特殊情況，不要人為地將其隔離。與其他開發(fā)區(qū)管委會(huì)和屬地政府之間是伙伴關(guān)系不同，北京城市副中心和外圍都應(yīng)該在通州區(qū)政府這樣一個(gè)管轄范圍之內(nèi)，因?yàn)閰^(qū)級(jí)政府的管理職能本身就應(yīng)該包括中心和外圍，再成立一個(gè)“管理委員會(huì)”來管理副中心的必要性不是很大。
然而，另一位不愿署名的專家卻認(rèn)為，城市副中心在行政上單列出來是相當(dāng)可能的。一方面，城市副中心規(guī)劃建設(shè)管理涉及很多通州區(qū)權(quán)責(zé)之外的事項(xiàng)；另一方面，更為重要的是，城市副中心面積155平方公里，是北京東、西城面積之和的1.7倍，建成后不太可能與近千平方公里的通州區(qū)按一個(gè)城區(qū)組織行政管理。
城市副中心和北三縣：“規(guī)劃一張圖”
2017年3月29日，北京，新版北京城市總規(guī)草案今起在北京市規(guī)劃展覽館公示，吸引大批市民預(yù)約參觀。視覺中國
關(guān)于北三縣流傳最多的是“北三縣并入北京”的傳言。這些傳言并非沒有根據(jù)。
北三縣是指河北廊坊的三河、大廠、香河，這塊區(qū)域是中國境內(nèi)最大的一塊飛地，它們與屬地河北并不相連。
目前，北三縣下轄24個(gè)鎮(zhèn)、8個(gè)街道辦，包括700個(gè)村、104個(gè)社區(qū)，戶籍人口為109.5萬人，工業(yè)類園區(qū)9個(gè)，農(nóng)業(yè)類園區(qū)3個(gè)。
基于歷史上多次發(fā)生河北一些縣并入北京的先例，說“北三縣并入北京”也在情理之中。能否并入不得而知，“規(guī)劃一張圖”是早已確定了的。
在去年10月初，北京市規(guī)劃國土委召開關(guān)于“通州區(qū)與廊坊北三縣地區(qū)整合”專項(xiàng)規(guī)劃工作會(huì)時(shí)，就已經(jīng)明確通州區(qū)與“北三縣”未來要作為整體統(tǒng)籌謀劃。
更早之前的5月25日，北京市規(guī)劃委副主任王飛表示，正在編制中的北京“新版”總體規(guī)劃，將頭一回由“增量”規(guī)劃轉(zhuǎn)為“減量”規(guī)劃，并突出“區(qū)域協(xié)同”，通州與廊坊北三縣也將統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管控。
最新的進(jìn)展是，4月17日，廊坊市規(guī)劃局黨組書記、局長許伯在當(dāng)?shù)攸h報(bào)發(fā)表文章表示，目前，《通州區(qū)與廊坊北三縣香河、大廠、三河地區(qū)整合規(guī)劃》初步成果已完成。
其實(shí)，在《北京城市總體規(guī)劃(2016年—2030年)(草案)》中，關(guān)于北京城市副中心的內(nèi)容比較詳盡，其中也談到了京津冀協(xié)同發(fā)展。
此外，關(guān)于北京城市副中心還有這幾個(gè)關(guān)鍵詞：打造三個(gè)示范區(qū)，即國際一流和諧宜居之都示范區(qū)、新型城鎮(zhèn)化示范區(qū)、京津冀協(xié)同發(fā)展示范區(qū)。
在出現(xiàn)的幾個(gè)新詞中，“京津冀協(xié)同發(fā)展示范區(qū)”尤其引人關(guān)注?；谶@個(gè)新詞匯，有人就此展開了聯(lián)想：在不遠(yuǎn)的將來，北三縣有可能會(huì)并入北京管理。
業(yè)內(nèi)專家表示，雖然通州與北三縣將實(shí)行“規(guī)劃一張圖”，但并不意味著北三縣將并入北京。行政區(qū)劃的調(diào)整肯定是一個(gè)政治決斷。
實(shí)際上，在如今北京控制人口總量的政策大前提下，并入北京是不太可能發(fā)生的。
不管未來的行政區(qū)劃如何規(guī)劃和變遷，當(dāng)下，最要緊的是如何處理好城市副中心跟通州區(qū)其他區(qū)域和北三縣之間的關(guān)系。
楊開忠一語道破：“總的來講，城市副中心跟通州區(qū)和北三縣是核心與外圍、中心與腹地的一體化關(guān)系。具體來講，在功能上，北京城市副中心跟通州區(qū)和北三縣將是人流、物流、信息流和通勤密集的區(qū)域功能綜合體；在形態(tài)上，北京城市副中心跟通州區(qū)和北三縣將是通過便捷交通聯(lián)系起來的多節(jié)點(diǎn)網(wǎng)絡(luò)型區(qū)域綜合體；在管理上，北京城市副中心跟通州區(qū)和河北的北三縣，實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一政策、統(tǒng)一管控。”
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