從“政策先于提案”到“提案先于政策”

　　誰在為教育發(fā)聲(二)

　　前不久，世界一流大學(xué)和一流學(xué)科(簡稱“雙一流”)建設(shè)高校及建設(shè)學(xué)科名單公布，引起了社會(huì)各界的熱烈討論，有關(guān)高等教育的投入問題再次成為熱點(diǎn)。

　　眾所周知，自改革開放以來，我國高等教育事業(yè)取得了長足發(fā)展，財(cái)政投入力度不斷增大，與高等教育相關(guān)的各項(xiàng)政策陸續(xù)出臺(tái)，使得我國高等教育財(cái)政發(fā)展在管理主體、籌資渠道和投入重點(diǎn)上，都發(fā)生了顯著的變化。筆者梳理了1983年至2012年全國政協(xié)會(huì)議上的教育類提案，并結(jié)合教育財(cái)政的投入機(jī)制改革，試圖從一個(gè)新視角去理解我國高等教育財(cái)政的變化路線圖。

　　政協(xié)提案：高教與義教“錯(cuò)峰”出現(xiàn)

　　據(jù)筆者統(tǒng)計(jì)，1983年至2012年的9015條教育類全國政協(xié)提案中，涉及普通高等教育的共2653條。上世紀(jì)90年代以來，全國政協(xié)的教育類提案數(shù)量迅速上升，從每年170條左右上升到523條。與此同時(shí)，與高等教育相關(guān)的提案數(shù)量也呈上升趨勢，但與教育類提案相比，變動(dòng)趨勢相對(duì)平緩，1986年和2000年為兩個(gè)較為明顯的提案高峰。1998年之后，與高等教育相關(guān)的提案占比開始出現(xiàn)下降趨勢，在2006年達(dá)到谷底后整體趨于平穩(wěn)，每年占比在25%左右。

　　結(jié)合教育財(cái)政體制的變遷來看，具體而言，1986年《義務(wù)教育法》出臺(tái)后，此時(shí)教育類提案的重點(diǎn)開始轉(zhuǎn)向了義務(wù)教育。這個(gè)時(shí)期內(nèi)，義務(wù)教育財(cái)政體制發(fā)生著重大變化。與高等教育相關(guān)的提案占比則開始迅速下降，到1995年已經(jīng)下降至歷史最低，為27.32%。上世紀(jì)80年代初及之前，義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)主要由地方負(fù)責(zé)和管理，但是從1986年起，《義務(wù)教育法》確定了“地方負(fù)責(zé)，分級(jí)管理”的原則，同時(shí)教育事業(yè)費(fèi)和基建費(fèi)用規(guī)定為“由國務(wù)院和地方各級(jí)人民政府負(fù)責(zé)籌措，予以保證”，開始逐步強(qiáng)調(diào)中央財(cái)政對(duì)義務(wù)教育的財(cái)政責(zé)任。之后，愈來愈多的提案開始關(guān)注義務(wù)教育。

　　進(jìn)入上世紀(jì)90年代，國家明確提出了教育經(jīng)費(fèi)的達(dá)標(biāo)概念：在1993年的《中國教育改革和發(fā)展綱要》中提出了“逐步提高國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國民生產(chǎn)總值的比例，在本世紀(jì)末達(dá)到4%”。自1994年開啟了分稅制改革后，至2000年間，與高等教育相關(guān)的提案增長速度比義務(wù)教育略快，其間出臺(tái)了《高等教育法》以及一系列的重點(diǎn)投入政策，即“211工程”和“985工程”。而此時(shí)的義務(wù)教育，雖然在1995年出臺(tái)的《教育法》中規(guī)定了縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府要“分級(jí)統(tǒng)籌管理基礎(chǔ)教育”，仍是將鄉(xiāng)級(jí)政府作為農(nóng)村義務(wù)教育的主要承擔(dān)者，中央財(cái)政的作用并不明顯，義務(wù)教育的相關(guān)提案相較而言顯得并不激烈。

　　2000年后，與高等教育相關(guān)的提案持續(xù)下降，占比從1998年的41.2%一路下跌至2006年的25.23%，而與義務(wù)教育相關(guān)的提案數(shù)量卻不斷上升。占比在同時(shí)期內(nèi)從20.86%上升至51.75%，二者趨勢出現(xiàn)明顯反差。

　　究其原因，2001年農(nóng)村義務(wù)教育管理體制改革為“分級(jí)管理，以縣為主”，但并沒有將支出責(zé)任具體化。此后，要求中央財(cái)政對(duì)義務(wù)教育投入的提案不斷增加。2006年修訂了《義務(wù)教育法》，確立了“明確各級(jí)責(zé)任，中央地方分擔(dān)，經(jīng)費(fèi)省級(jí)統(tǒng)籌，管理以縣為主”的義務(wù)教育管理體制，并全面推進(jìn)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障新機(jī)制，實(shí)行“兩免一補(bǔ)”政策。2006年和2008年先后實(shí)現(xiàn)農(nóng)村和城市的免費(fèi)義務(wù)教育，相關(guān)提案才開始有所減少。中央承擔(dān)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)來自中央財(cái)政在分稅制后的宏觀調(diào)配能力的增強(qiáng)，即財(cái)政收入增速的加快、稅權(quán)的上收以及轉(zhuǎn)移支付體系的逐步完善。

　　2006年之后，與高等教育相關(guān)的提案數(shù)量開始穩(wěn)步增長，但是由于總體提案數(shù)目的增加，占比基本保持在28%左右，其中仍有大量要求中央財(cái)政對(duì)地方高校予以財(cái)政扶持的提案。另外，與職業(yè)教育相關(guān)的提案激增，在2011年達(dá)到最高的37條，涉及農(nóng)村職教與資助免費(fèi)政策的提案占比大幅提高，地域訴求類提案也不斷增加。這些都表明隨著中央財(cái)政的調(diào)控能力增加，為不同教育層級(jí)、基層教育事業(yè)的發(fā)聲越來越多。

　　1983年～1994年：下放自主權(quán)+多渠道籌資

　　為了更加清晰地呈現(xiàn)高教財(cái)政體制的變遷，筆者將分時(shí)期對(duì)高教財(cái)政體制和政協(xié)提案的相關(guān)特點(diǎn)作分析。

　　上世紀(jì)80年代以前，由于宏觀政治經(jīng)濟(jì)發(fā)生的劇烈變化，我國高等教育的管理模式，也在“塊塊為主”“以條為主”“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理”的模式中不斷調(diào)整。改革開放后，伴隨著我黨的工作重心轉(zhuǎn)移到“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”上，教育成為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要抓手。

　　1985年出臺(tái)的《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》(以下簡稱《決定》)，指出政府有關(guān)部門對(duì)高等學(xué)校“統(tǒng)得過死”，使學(xué)校缺乏應(yīng)有的活力，因此要“在加強(qiáng)宏觀管理的同時(shí)，堅(jiān)決實(shí)行簡政放權(quán)，擴(kuò)大學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)”。于是，為調(diào)動(dòng)各級(jí)政府辦學(xué)的積極性，提出了“實(shí)行中央、省(自治區(qū)、直轄市)、中心城市三級(jí)辦學(xué)的體制”。在1986年3月國務(wù)院發(fā)布的《高等教育管理職責(zé)暫行規(guī)定》中，進(jìn)一步明確了對(duì)于高校的管轄權(quán)，即在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，國家教委直接管理少數(shù)高校、有關(guān)部委管理其直屬高校，省(自治區(qū)、直轄市)政府負(fù)責(zé)管理本地區(qū)內(nèi)的高等學(xué)校等，自此我國高等教育的管理體制走向重大變革時(shí)期。

　　管理體制的變化必然會(huì)引起財(cái)政投入方式的轉(zhuǎn)變。上世紀(jì)80年代以前的高等教育，即便是在分權(quán)時(shí)期，也一直秉承著以國家投入為主的單一經(jīng)費(fèi)籌措模式。結(jié)合“劃分收支、分級(jí)包干”的宏觀財(cái)政體制，從1980年起，教育事業(yè)經(jīng)費(fèi)由各級(jí)地方政府統(tǒng)籌安排，即形成了“包干使用、超支不補(bǔ)、結(jié)余留用、自求平衡”的投入原則。此外，由于需要快速發(fā)展，《決定》允許高校收取委托培養(yǎng)與自費(fèi)生的學(xué)費(fèi)，以及與外單位合作等，開啟了高校得以自籌經(jīng)費(fèi)的歷史，并在上世紀(jì)90年代初期形成了以國家財(cái)政撥款為主、多渠道籌措教育經(jīng)費(fèi)的體制。

　　但是，在全國政協(xié)的教育類提案中，筆者發(fā)現(xiàn)，關(guān)于要求擴(kuò)大高等教育自主權(quán)以及多渠道籌資的相關(guān)提案非常有限。在1983年至2012年的30年間，兩者之和占所有高等教育類提案的2.04%。

　　高教自主權(quán)的擴(kuò)大和管理權(quán)限的下放，以及籌資模式的多元化，鮮有來自地方政府和高校的訴求，但自從在政策上打開了多元籌資的通道，要求國家財(cái)政予以支持的提案就明顯減少了，這些都體現(xiàn)了簡政放權(quán)的思路。

　　1995年～2005年：快速崛起的重點(diǎn)高校

　　1985年的《決定》為“中央部屬高校”和“地方高校”的分離提供了依據(jù)，這體現(xiàn)在：一是對(duì)“成績卓著的學(xué)校給予榮譽(yù)和物質(zhì)上的重點(diǎn)支持”，二是有計(jì)劃地建設(shè)一批重點(diǎn)學(xué)科，以增強(qiáng)科學(xué)研究的能力，培養(yǎng)高質(zhì)量的專門人才，而“重點(diǎn)學(xué)科比較集中的學(xué)校，將自然形成既是教育中心，又是科學(xué)研究中心”。但是在1994年之前，并沒有任何涉及重點(diǎn)大學(xué)建設(shè)工程的提案。

　　進(jìn)入上世紀(jì)90年代，國家明確指出了要“有重點(diǎn)地辦好一批大學(xué)”，并于1993年正式啟動(dòng)“211工程”。 “211工程”所需的建設(shè)資金采取國家、部門、地方和高等學(xué)校共同籌集的方式解決。涉及“211工程”的相關(guān)教育類提案出現(xiàn)在1995年至2008年間，共20條。1995年，15所首批“211工程”大學(xué)產(chǎn)生，1996年提案隨即上升到歷史最高，為4條，此后不斷出現(xiàn)要求增列某所高?；蚰车貐^(qū)高校為“211工程”學(xué)校，共17條，其他3條則是要求給已納入名單高校增加財(cái)政支持的提案。2008年后，相關(guān)提案變?yōu)?，這一年也是最后一批“211工程”高校的進(jìn)入時(shí)間。

　　“985工程”是繼“211工程”后，對(duì)我國高等教育發(fā)展的又一強(qiáng)大推動(dòng)力。1999年，“985工程”正式啟動(dòng)建設(shè)，第一期的投資標(biāo)志是自1999 年連續(xù)3年向北京大學(xué)和清華大學(xué)各投入18億元。2004年出臺(tái)了《2003—2007年教育振興行動(dòng)計(jì)劃》和《教育部、財(cái)政部關(guān)于繼續(xù)實(shí)施“985工程”建設(shè)項(xiàng)目的意見》，前后共39所高校進(jìn)行二期建設(shè)。但是在政協(xié)提案中，關(guān)于要求納入“985工程”的提案并不多，僅有兩條，都出現(xiàn)在2004年，與政策的出臺(tái)密切相應(yīng)。值得注意的是，在2011年官方強(qiáng)調(diào)不再增加“211工程”和“985工程”后，相關(guān)提案變?yōu)?。

　　另外，由于“211工程”和“985工程”僅涵蓋了100余所重點(diǎn)高校，并獲得了巨額的財(cái)政支持，但其他大量高校并沒有得到類似的支持。因此，雖然1998年之后要求增加高教財(cái)政投入的提案占比有所降低，但是絕對(duì)比例仍然很高，穩(wěn)定在20%～25%左右。

　　可見，全國政協(xié)的提案與重點(diǎn)高校的政策發(fā)布和落實(shí)有著較強(qiáng)的周期性——官方出臺(tái)重點(diǎn)投入的政策后，政協(xié)里的回應(yīng)包括兩個(gè)方面：一是要求將部分地方高校加入“211工程”或“985工程”項(xiàng)目；二是要求對(duì)未進(jìn)入重點(diǎn)扶持名單的高校增加財(cái)政扶持。

　　2005年～2012年：化解債務(wù)+增加普通高校經(jīng)費(fèi)

　　高等教育的多渠道籌資模式，在上世紀(jì)90年代逐步完善，逐步形成了以“財(cái)、費(fèi)、稅、產(chǎn)、社、基、科、貸、息”等為內(nèi)容的多元化投資格局，與之相伴的是高等學(xué)校的擴(kuò)招。

　　從經(jīng)費(fèi)供給上，一方面，由多所高校合并而成的新學(xué)校，其基本建設(shè)經(jīng)費(fèi)大多按2000年左右合校初期核定的平均撥款額度撥付，導(dǎo)致這些學(xué)校來自中央的撥款極其有限；另一方面，在高等教育大眾化背景下，為了不增加受教育者的成本負(fù)擔(dān)，高校學(xué)生學(xué)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)要求保持在2000年水平，不得提高。于是，財(cái)政資金和學(xué)費(fèi)收入無法滿足高校擴(kuò)建的需求，許多高校基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需資金則通過銀行貸款的途徑去解決。根據(jù)全國政協(xié)2007年5月公布的數(shù)據(jù)，當(dāng)時(shí)全國高校貸款總額已達(dá)2500億元，沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)使很多高校時(shí)刻面臨資金鏈斷裂的風(fēng)險(xiǎn)。

　　在這個(gè)時(shí)期全國政協(xié)的教育類提案中，共有27條與化解債務(wù)相關(guān)，其中，2005年之前僅出現(xiàn)過兩條，但是隨著還貸高峰的到來，自2006年起相關(guān)提案快速增加，并在2008年和2009年迎來了化解債務(wù)提案的高峰年——16條提案占高等教育類提案總數(shù)的59.26%。

　　為了化解高校債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，財(cái)政部、教育部先后發(fā)布了《關(guān)于啟動(dòng)中央高校減輕債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)試點(diǎn)工作的通知》《關(guān)于減輕地方高校債務(wù)負(fù)擔(dān) 化解高校債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的意見》，陸續(xù)啟動(dòng)了中央和地方高校債務(wù)化解工作，提出了“誰貸款、誰償還”的原則，同時(shí)規(guī)劃和協(xié)調(diào)省教育廳、財(cái)政廳等各單位共同推動(dòng)以高校自籌和財(cái)政支持相結(jié)合的模式化解債務(wù)負(fù)擔(dān)。相關(guān)政策出臺(tái)后，化解高校債務(wù)的提案從2010年開始下降，2011年僅有1條相關(guān)提案，2012年降為0。

　　另外，“211工程”和“985工程”的重點(diǎn)政策導(dǎo)致了全國教育資源配置和辦學(xué)質(zhì)量的不平衡。一般院校獲得的機(jī)會(huì)少，要求增加財(cái)政投入的相關(guān)提案在2008年、2009年和2010年分別達(dá)到了39條、35條和32條，為歷史最高值。

　　2010年，中央開始增加對(duì)地方高校的投入，一是中央財(cái)政設(shè)立地方高校發(fā)展的專項(xiàng)資金，以支持地方高校的重點(diǎn)發(fā)展和特色辦學(xué)，二是采用“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”的方式對(duì)地方高校生均經(jīng)費(fèi)進(jìn)行支持。此項(xiàng)政策出臺(tái)后，2011年相關(guān)提案下降至26條，但2012年又迅速上升到39條。同年，“2011計(jì)劃”實(shí)施，通過“競爭”和“輪換”的機(jī)制方可讓更多高校參與其中，其投入也覆蓋了非重點(diǎn)大學(xué)。

　　和前20年的高等教育財(cái)政政策的出臺(tái)有所不同，2005年以來，不管是化解高校債務(wù)還是增加對(duì)地方普通院校的支持，都是先體現(xiàn)在政協(xié)提案中，而后才有政策的出臺(tái)和實(shí)施。

　　2005年～2012年：提案對(duì)高教財(cái)政政策影響力增大

　　30年來的高等教育財(cái)政政策的演變及其在全國政協(xié)提案中的反映，總的來說呈現(xiàn)了兩大特點(diǎn)：

　　第一，高等教育與義務(wù)教育提案的錯(cuò)峰出現(xiàn)。1986年《義務(wù)教育法》出臺(tái)后，與義務(wù)教育相關(guān)的提案數(shù)量上升，高等教育的占比則有所下降。在1994年分稅制改革后，隨著中央的調(diào)控能力增強(qiáng)，《高等教育法》以及“211工程”和“985工程”等重點(diǎn)投入政策的出臺(tái)，與高等教育相關(guān)的提案開始增加。進(jìn)入新世紀(jì)，與高等教育相關(guān)的提案持續(xù)下降，而義務(wù)教育的數(shù)量則不斷上升，其間明確了中央對(duì)義務(wù)教育的投入責(zé)任，并于2006年起實(shí)施義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障新機(jī)制。2006年之后，與高等教育的相關(guān)提案又開始逐步增加。

　　第二，從“政策先于提案”到“提案先于政策”。在早期的與高等教育相關(guān)的提案數(shù)據(jù)中，相關(guān)重大政策的發(fā)布都是先有政策，隨后政協(xié)提案才會(huì)跟進(jìn)，包括下放高校自主權(quán)和允許高校采取多渠道模式進(jìn)行籌資。上世紀(jì)90年代中后期開始，高校的重點(diǎn)扶持政策鋪開，后有不少提案參與討論，要求進(jìn)入“名單”或增加財(cái)政投入，“名單”也確實(shí)有所增加。2005年后，不管是化解高等學(xué)校債務(wù)還是增加對(duì)地方普通院校的支持，都是先體現(xiàn)在政協(xié)提案中，而后才有政策的出臺(tái)和實(shí)施。

　　以上兩大特點(diǎn)表明，宏觀財(cái)政體制的變化影響著各級(jí)各類教育的財(cái)政投入方式及不同時(shí)期的提案重點(diǎn)。在高等教育領(lǐng)域，隨著時(shí)間的推移，通過政協(xié)提案中的利益訴求，國家的相關(guān)政策也會(huì)隨之發(fā)生調(diào)整。（張文玉 王江璐）

　　(張文玉為北京大學(xué)中國教育財(cái)政科學(xué)研究所博士生，王江璐為北京大學(xué)中國教育財(cái)政科學(xué)研究所博士后)

（原標(biāo)題：評(píng)論：學(xué)前教育出的問題根本原因在“公平缺失”）

來源：http://www.chinanews.com/gn/2017/11-13/8374711.shtml