行政機(jī)關(guān)出庭應(yīng)訴數(shù)量普遍很低
無(wú)一城市應(yīng)訴率得滿(mǎn)分17城市0分
【提要】
“監(jiān)督與問(wèn)責(zé)”平均得分為73.45分(總分100分)
排名前五的城市分別是：南寧、杭州、成都、廣州、無(wú)錫
得分最高的子項(xiàng)目為“政府及其組成部門(mén)負(fù)責(zé)人是否存在違法違紀(jì)情況”
得分最低的子項(xiàng)目為“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴情況”
中國(guó)政法大學(xué)法治政府研究院評(píng)估團(tuán)隊(duì)新近完成了對(duì)100家城市政府的監(jiān)督與問(wèn)責(zé)情況測(cè)評(píng)。測(cè)評(píng)結(jié)果顯示，這100個(gè)城市平均得分為73.45分，各地政府在監(jiān)督與問(wèn)責(zé)方面總體情況較好，尤其是在強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督方面取得了較大的進(jìn)步。
但內(nèi)部監(jiān)督的總體水平仍然有待提高，定期聽(tīng)取、審查本級(jí)政府工作部門(mén)和下級(jí)政府執(zhí)法情況報(bào)告的機(jī)制尚未形成，部分城市對(duì)年度和重點(diǎn)領(lǐng)域的審計(jì)報(bào)告公開(kāi)仍不到位，重制度輕落實(shí)的現(xiàn)象依然存在。
2017年度測(cè)評(píng)“監(jiān)督與問(wèn)責(zé)，”下設(shè)“內(nèi)部監(jiān)督”、“外部監(jiān)督”、“問(wèn)責(zé)”三項(xiàng)二級(jí)指標(biāo)并細(xì)化為十一個(gè)具體觀測(cè)點(diǎn)。
排名前五的城市分別是：南寧、杭州、成都、廣州、無(wú)錫。得分最高的子項(xiàng)目為“政府及其組成部門(mén)負(fù)責(zé)人是否存在違法違紀(jì)情況”。得分最低的子項(xiàng)目為“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴情況”。
人大建議監(jiān)督流于形式
2015年12月中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2015-2020年)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《綱要》)，其中明確“強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力的制約和監(jiān)督”，“認(rèn)真研究處理人大及其常委會(huì)組成人員對(duì)政府工作提出的有關(guān)審議意見(jiàn)，及時(shí)研究辦理人大代表和政協(xié)委員提出的意見(jiàn)和建議，切實(shí)改進(jìn)工作。”
評(píng)估小組通過(guò)檢索被評(píng)估對(duì)象的政府網(wǎng)站、人大常委會(huì)網(wǎng)站和政協(xié)委員會(huì)官網(wǎng)中的信息，對(duì)評(píng)估對(duì)象“是否執(zhí)行本級(jí)人大及其常委會(huì)的監(jiān)督?jīng)Q定，對(duì)人大代表的批評(píng)、意見(jiàn)和建議是否認(rèn)真及時(shí)地回復(fù)，是否及時(shí)辦理政協(xié)建議案、提案，是否公開(kāi)辦理情況報(bào)告等情況進(jìn)行了檢測(cè)。
測(cè)評(píng)結(jié)果顯示，有43個(gè)城市獲得滿(mǎn)分，6個(gè)城市獲得9分，38個(gè)城市獲得8分，說(shuō)明大多數(shù)被評(píng)估城市能夠自覺(jué)地接受人大及政協(xié)的監(jiān)督。
未獲得滿(mǎn)分的城市，其被扣分原因大多是因未能公開(kāi)對(duì)人大代表建議和政協(xié)提案的辦理情況。除少數(shù)幾個(gè)城市未能及時(shí)公布政府工作報(bào)告外，其他城市在政府工作報(bào)告中對(duì)于接受人大和政協(xié)監(jiān)督的情況都進(jìn)行了概括說(shuō)明。
不過(guò)，僅有少數(shù)城市在政府網(wǎng)站上設(shè)立了人大建議和政協(xié)提案辦理情況的公開(kāi)專(zhuān)欄，天津市、哈爾濱市、南京市等評(píng)估分?jǐn)?shù)較高的城市也未設(shè)置公開(kāi)專(zhuān)欄。設(shè)置了專(zhuān)欄的城市中，有部分城市對(duì)于普通用戶(hù)設(shè)置了訪(fǎng)問(wèn)權(quán)限，這意味著社會(huì)公眾實(shí)際無(wú)法獲知人大建議和政協(xié)提案的辦理情況。
評(píng)估報(bào)告指出，大部分城市對(duì)人大建議和政協(xié)提案辦理情況的公開(kāi)意識(shí)不強(qiáng)，公開(kāi)不夠全面和透明，這些都有可能導(dǎo)致人大建議和政協(xié)提案監(jiān)督流于形式，損害社會(huì)公眾對(duì)人大和政協(xié)監(jiān)督的信任程度。
制度建立和落實(shí)有脫節(jié)
行政訴訟法第3條明確規(guī)定：“被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴。不能出庭的，應(yīng)當(dāng)委托行政機(jī)關(guān)相關(guān)的工作人員出庭。”
評(píng)估小組委托專(zhuān)業(yè)的技術(shù)公司搜索網(wǎng)上公布的所有裁判文書(shū)，通過(guò)輸入關(guān)鍵詞，計(jì)算出每個(gè)城市行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的次數(shù)，除以該市2016年度行政案件總數(shù)，據(jù)此得出出庭應(yīng)訴率。
按照出庭應(yīng)訴率給分，100%出庭應(yīng)訴的給10分，沒(méi)有出庭的給0分，其他情況按照出庭應(yīng)訴率的10倍給分。測(cè)評(píng)結(jié)果顯示，無(wú)一城市得10分，17個(gè)城市得0分，69個(gè)城市的測(cè)評(píng)得分則在1～0分之間。這表明雖然大部分城市都能夠檢索到行政機(jī)關(guān)出庭應(yīng)訴的信息，但是行政機(jī)關(guān)出庭應(yīng)訴數(shù)量普遍很低。
截至3月1日，在100個(gè)城市中，已有63個(gè)出臺(tái)了行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的相關(guān)規(guī)定，其中超過(guò)50個(gè)城市已經(jīng)出臺(tái)了專(zhuān)門(mén)文本。但2016年和2017年該項(xiàng)指標(biāo)的得分率僅為7.89%和5.18%，且2017年度的得分率較2016年又有所下滑，反映出制度建立和落實(shí)的進(jìn)一步脫節(jié)。以北京為例，2016年得分為0.3分，2017年得分降到0.11分。
兩項(xiàng)內(nèi)部監(jiān)督進(jìn)步明顯
《綱要》)明確要求“創(chuàng)新行政執(zhí)法方式”“推行行政執(zhí)法公示制度”“完善政府內(nèi)部層級(jí)監(jiān)督，改進(jìn)上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，建立健全常態(tài)化、長(zhǎng)效化監(jiān)督制度”。
評(píng)估小組通過(guò)檢索被評(píng)估城市政府網(wǎng)站主頁(yè)的“政府信息公開(kāi)”或“政務(wù)公開(kāi)”“市政府部門(mén)與區(qū)縣信息公開(kāi)”等欄目，并輔以百度關(guān)鍵詞檢索的方式，對(duì)“是否定期聽(tīng)取、審查本級(jí)政府工作部門(mén)和下級(jí)政府的執(zhí)法情況報(bào)告，是否公布重點(diǎn)領(lǐng)域執(zhí)法工作報(bào)告”的情況進(jìn)行測(cè)評(píng)。
測(cè)評(píng)結(jié)果顯示，被評(píng)估對(duì)象的得分率為75.4%，與2016的46.7%相比有了顯著的進(jìn)步，這說(shuō)明政府在定期聽(tīng)取執(zhí)法工作報(bào)告和公開(kāi)重點(diǎn)領(lǐng)域執(zhí)法工作報(bào)告方面有較大改善，也體現(xiàn)出對(duì)層級(jí)監(jiān)督的相關(guān)信息的公開(kāi)更加充分。
審計(jì)機(jī)關(guān)的監(jiān)督也屬于內(nèi)部監(jiān)督的一項(xiàng)重要內(nèi)容。《綱要》明確要求“完善審計(jì)制度，健全有利于依法獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)的審計(jì)管理體制，建立具有審計(jì)職業(yè)特點(diǎn)的審計(jì)人員管理制度，基本形成與國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應(yīng)的審計(jì)監(jiān)督機(jī)制。對(duì)公共資金、國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況實(shí)行審計(jì)全覆蓋”。
評(píng)估小組通過(guò)檢索被評(píng)估城市的政府官網(wǎng)和審計(jì)部門(mén)的官網(wǎng)，對(duì)“是否公開(kāi)主要審計(jì)報(bào)告和審計(jì)結(jié)果”的情況進(jìn)行了測(cè)評(píng)。有59個(gè)城市得10分，總體得分率為69.7%，較2016年的55.3%有較大提升。
雖然有兩項(xiàng)內(nèi)部監(jiān)督的得分率有較大提高，相比公眾參與度更高、方式更為靈活的外部監(jiān)督，內(nèi)部監(jiān)督總體水平仍然不高。
問(wèn)責(zé)制度重制度輕落實(shí)
2010年10月《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見(jiàn)》提出：“要嚴(yán)格問(wèn)責(zé)。嚴(yán)格執(zhí)行行政監(jiān)察法、公務(wù)員法、行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例和關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)的暫行規(guī)定，監(jiān)察有錯(cuò)必糾、有責(zé)必問(wèn)。”
評(píng)估小組通關(guān)百度關(guān)鍵詞檢索和被評(píng)估城市官網(wǎng)、法制辦網(wǎng)站檢索的方式，對(duì)“是否嚴(yán)格問(wèn)責(zé)”進(jìn)行測(cè)評(píng)。測(cè)評(píng)結(jié)果顯示，得10分的有1個(gè)，得5分及以上的有13個(gè)，得3分的有51個(gè)，得0分的有26個(gè)。
測(cè)評(píng)發(fā)現(xiàn)，除南寧市紀(jì)委監(jiān)察局1月10日舉行的全市紀(jì)檢監(jiān)察工作新聞發(fā)布會(huì)，通報(bào)全市執(zhí)紀(jì)審查和深化作風(fēng)建設(shè)方面的情況外，檢索到的其他城市問(wèn)責(zé)制度的實(shí)施情況則比較有限。
評(píng)估小組也對(duì)“是否建立行政執(zhí)法錯(cuò)案責(zé)任追究制度”和“是否建立行政首長(zhǎng)問(wèn)責(zé)制”的情況進(jìn)行了測(cè)評(píng)。測(cè)評(píng)發(fā)現(xiàn)，有91個(gè)城市已經(jīng)建立了行政執(zhí)法錯(cuò)案責(zé)任追究制度；69個(gè)城市建立起完善的行政首長(zhǎng)問(wèn)責(zé)制；25個(gè)城市的行政首長(zhǎng)問(wèn)責(zé)制處于建設(shè)和完善中。
評(píng)估報(bào)告指出，大部分城市在行政問(wèn)責(zé)制度建設(shè)方面比較完善，但是問(wèn)責(zé)制度的實(shí)際落實(shí)仍然非常欠缺，2017年和2016年“是否嚴(yán)格問(wèn)責(zé)”指標(biāo)的得分率都在25%左右。
□ 本報(bào)記者 張維
（原標(biāo)題：行政機(jī)關(guān)出庭應(yīng)訴量低：無(wú)一城市應(yīng)訴率得滿(mǎn)分）
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