“溫柔手段”——背后是這些力量支撐
“2月份通常是美國官員忙著宣布制裁的月份。但如今，由于特朗普咄咄逼人，對美國的敵人大舉使用經濟制裁工具，美國政府正在大部分月份發(fā)布槍林彈雨般的制裁措施。”8月初，美國《華盛頓郵報》的一篇文章稱，有統(tǒng)計顯示，僅在去年，特朗普政府就將近1000個個人和實體列入黑名單，這比奧巴馬在位最后一年多出30%，是奧巴馬第一年上臺時的3倍。
對于這一現(xiàn)象，中國人民大學國際關系學院副教授刁大明接受《環(huán)球時報》記者采訪時說，一方面美國對制裁的使用具有一貫性，另一方面制裁符合特朗普的個性，符合他的行事風格和政策議程。
去年8月，美國外交學會刊文稱，美國使用經濟和金融制裁的次數(shù)超過任何其他國家。美國制裁政策始于行政或立法機構，引人注目的是，在美國總統(tǒng)1976年以來宣布的50多項國家緊急狀態(tài)中，大部分至今仍然有效，包括卡特1979年發(fā)布與伊朗有關的緊急狀態(tài)。據了解，執(zhí)行、管理制裁的機構主要是財政部的外國資產控制辦公室(OFAC)，OFAC經常添加或刪除被其列入黑名單的數(shù)千個人、企業(yè)和團體;國務院、商務部、國土安全部、司法部等也經常參與。
英國《經濟學家》曾刊文稱，人類在20世紀遠比以前更頻繁地使用制裁，尤其是美國歷任總統(tǒng)和國會：1940年羅斯福嘗試制裁日本，1956年艾森豪威爾制裁英國以結束蘇伊士冒險，卡特總統(tǒng)利用小麥禁運和抵制奧運會懲罰蘇聯(lián)，里根制裁波蘭以抗議后者實施戒嚴。美國國會也將制裁視為發(fā)泄怒火的“輕松、廉價”方式。1996年，洪都拉斯、哥倫比亞、意大利、日本等國都因獵殺鯨或海豚遭受美國禁運。接下來5年，美國對外國實施了85項新制裁。
實際上，制裁曾有“外交鈍器”之稱，而這與美國的制裁史有關。早在1870年，為報復英法在拿破侖戰(zhàn)爭期間抓捕美國水手和商船，美國國會通過法案對兩國商品實行禁運。1898年，因古巴問題，美國對西班牙實行禁運。不過，由于執(zhí)法能力不強，多數(shù)制裁流于形式。1919年，美國總統(tǒng)威爾遜倡導“絕對抵制”理念，稱一個遭受聯(lián)合經濟抵制的國家就是一個即將投降的國家，但后來意大利入侵埃塞俄比亞使其理論遭遇重大考驗并折戟沉沙。1940至1941年期間，美國對日本的貿易制裁則在一定程度上促使東京決定參加二戰(zhàn)。
總的來說，制裁作為一種干涉形式，被視為成本和風險更低、介于外交和戰(zhàn)爭之間的中間路線。復旦大學國際問題研究院院長吳心伯對《環(huán)球時報》記者說，除相比軍事手段風險和代價更小外，美國偏好制裁也因其實力優(yōu)勢，其他國家往往在經濟、政治、安全等方面受制于美國。
自“9·11”事件后，美國在凍結個人資產、限制個人金融交易方面授予財政部更大權力，而美國以及美元在國際金融系統(tǒng)中的地位也使得美國政府的制裁在全球范圍都能被感受到。有分析稱，這次美國恢復對伊朗制裁遭到極力反對，但美國一旦實施制裁，歐洲金融機構將不得不跟隨。2014年，法國巴黎銀行因為幫古巴、伊朗、蘇丹等國機構處理數(shù)十億美元款項，最終被美國處以89億美元高額罰款。2015年，德國商業(yè)銀行因接管伊朗和蘇丹客戶的交易，被美國罰款14.5億美元。
有歐洲媒體認為，美國以外的公司和政府的確可以選擇其他貨幣來解決交易問題，但能夠組織如此大規(guī)模國際交易的機構通常與美國銀行有聯(lián)系，幾乎找不到與美國金融體系無關聯(lián)的銀行。而且，美國本身又是最大的消費國。
“美國以制造金融動蕩為樂。”美國彭博社近日的一篇文章坦承，美國總統(tǒng)特朗普喜歡通過經濟制裁手段得到他想要的結果，而且不擔心風險蔓延到美國。文章稱，奧巴馬、小布什和克林頓都是在美國經濟衰退的背景下當選總統(tǒng)，而特朗普不同，他當選時美國已經歷了數(shù)年經濟擴張。
過猶不及——2400年前的教訓
提起美國對制裁的熱衷，國際媒體往往會追根溯源講述一段古老的歷史：公元前432年，雅典對鄰國墨伽拉實施貿易制裁，這不僅未能逼迫對方屈服，預防沖突，反而幫助引發(fā)伯羅奔尼撒戰(zhàn)爭，最終雅典戰(zhàn)敗受辱。這被認為是最早的制裁失敗案例。如今的制裁比2400多年前更有效嗎?
客觀而言，制裁有時候確實奏效，例如當年終結英國對蘇伊士運河的突襲，國際社會對南非的制裁加快種族隔離制度的結束，俄羅斯經濟因制裁而陷入窘境。但找到失敗案例更容易。1997年，美國國際經濟研究所通過研究發(fā)現(xiàn)，1970年以來，美國僅有13%的單邊制裁達到外交目的，制裁還導致古巴、伊拉克和伊朗等國人口發(fā)生變化，但制裁未能迫使印度和巴基斯坦放棄核武器。
在吳心伯看來，美國實施的制裁的確成敗不一，像對古巴制裁就沒實現(xiàn)其目標，但在對伊朗的制裁上，通常認為，奧巴馬時期美國對伊朗不斷升級的制裁是推動伊朗與美國談判的重要原因。“總的來講，美國制裁不成功的居多。制裁作為一種手段，需要其他措施配合。特別是美國發(fā)起的單邊制裁，起作用的更少。”
“制裁效果取決于各種因素，且制裁通常隨時間變化而變化。”美國外交學會刊文稱，批評者表示制裁鮮能如愿以償改變對方行為，但支持者聲稱近年來制裁已變得越來越有效，仍然是一件“必不可少的外交政策工具”。
對于制裁效果究竟如何，美國學界存在爭議。但不可否認的是，制裁是美國政府近幾十年來頻繁揮動的大棒，現(xiàn)政府尤甚。對此，《今日美國報》擔憂稱，美國的制裁植根于經濟實力和影響力，但特朗普的制裁咆哮已經削弱該手段的威力，因為國際支持和目標明確是復雜制裁奏效的必要元素，而特朗普的制裁缺乏這兩點。
2016年，美國前財長杰克·盧曾對美國濫用制裁提出警告。他說，制裁過猶不及，有可能迫使企業(yè)遠離美國金融體系，侵蝕美元在全世界獨領風騷的地位。此外，美國盟友的沮喪感或將導致美國更難形成多邊同盟。“以前，美國借助實力占據主導地位，通過賣武器、自由貿易等獲得龐大利益”，德國《焦點》周刊感嘆道：“現(xiàn)在，美國通過赤裸裸的制裁贏得短暫勝利，但未來呢?敵人仍舊是敵人，朋友卻變成了對手。”
對于美元和美國金融機構的優(yōu)勢，歐洲人已感到煩惱。德國外長馬斯22日稱，如果歐洲想要挽救伊核協(xié)議，就需要建立獨立于美國的支付體系。德國《時代周報》明確稱，唯一可以想象的挑戰(zhàn)者是中國，但目前世界近60%的貨幣儲備以美元計算，約20%以歐元計算，人民幣只占1%。
