“美國(guó)優(yōu)先”變成“美國(guó)獨(dú)行”
美國(guó)又退一群，全球軍控再受挫(環(huán)球熱點(diǎn))
本報(bào)記者 高 喬
據(jù)《華盛頓郵報(bào)》報(bào)道，當(dāng)?shù)貢r(shí)間11月22日，美國(guó)總統(tǒng)國(guó)家安全事務(wù)助理羅伯特·奧布萊恩發(fā)表聲明稱(chēng)：“自美國(guó)通報(bào)退出《開(kāi)放天空條約》決定已過(guò)去6個(gè)月。從此刻開(kāi)始，我們不再是這個(gè)條約的締約國(guó)。”俄羅斯外交部對(duì)此發(fā)表聲明稱(chēng)，美國(guó)退出《開(kāi)放天空條約》既不利于歐洲安全，也不利于美國(guó)自身及其盟友的安全。俄羅斯將密切關(guān)注并分析該條約其他成員國(guó)的言行，并根據(jù)俄自身和盟友的安全利益做出相關(guān)決定。
繼退出《中導(dǎo)條約》后，美國(guó)此次“退群”再次對(duì)全球軍控局勢(shì)帶來(lái)挫傷，引發(fā)國(guó)際社會(huì)擔(dān)憂。
美國(guó)強(qiáng)勢(shì)退群
今年5月21日，美國(guó)國(guó)務(wù)卿蓬佩奧在一份聲明中指責(zé)俄羅斯違反《開(kāi)放天空條約》，稱(chēng)美方將向所有簽約國(guó)遞交退約決定通知，并在6個(gè)月后正式退出這一條約，除非俄方能重新履行這一條約。
美國(guó)對(duì)俄羅斯違反條約的指責(zé)主要集中于具體飛行規(guī)定。據(jù)外媒報(bào)道，美國(guó)對(duì)俄羅斯拒絕使用阿布哈茲和南奧塞梯邊界上空10公里長(zhǎng)的空中走廊表示不滿，對(duì)俄羅斯有關(guān)加里寧格勒州上空飛行距離限制在500公里范圍內(nèi)的規(guī)定也不滿意。美國(guó)國(guó)家安全事務(wù)助理奧布萊恩認(rèn)為《開(kāi)放天空條約》是“過(guò)時(shí)的、有利于對(duì)手、但損害美國(guó)安全的條約”。
俄羅斯對(duì)此回應(yīng)，俄承認(rèn)阿布哈茲和南奧塞梯是獨(dú)立國(guó)家，根據(jù)條約規(guī)定，偵察飛行不得在距非締約國(guó)邊界10公里內(nèi)的范圍進(jìn)行，俄執(zhí)行的正是這一要求。俄羅斯有關(guān)加里寧格勒州上空飛行距離限制在500公里范圍內(nèi)的規(guī)定，與美國(guó)對(duì)阿拉斯加的規(guī)定是相對(duì)應(yīng)的。俄外長(zhǎng)早先也曾指出，即便有這種限制，西方伙伴的偵查仍可以覆蓋加里寧格勒州90%的范圍。在美國(guó)提出“退群”后，俄羅斯表示，美方的指責(zé)沒(méi)有根據(jù)。美方就繼續(xù)履行《開(kāi)放天空條約》提出的條件“絕對(duì)不可接受”。此后幾個(gè)月，俄羅斯多次呼吁就《開(kāi)放天空條約》舉行平等對(duì)話，但美國(guó)始終沒(méi)有予以積極回應(yīng)。
《開(kāi)放天空條約》簽署于1992年，2002年起生效。締約國(guó)可按規(guī)定對(duì)彼此領(lǐng)土進(jìn)行非武裝方式的空中偵察。該條約是冷戰(zhàn)結(jié)束后重要的信任建立措施，有助于提升透明度和降低沖突風(fēng)險(xiǎn)。美國(guó)、俄羅斯和大部分北約國(guó)家簽署了這一條約。
據(jù)美國(guó)《華爾街日?qǐng)?bào)》報(bào)道，根據(jù)條約內(nèi)容，各締約國(guó)能夠?qū)Ρ舜祟I(lǐng)土進(jìn)行“非武裝”的空中偵察，以收集與其軍事力量和活動(dòng)有關(guān)的數(shù)據(jù)。不過(guò)，任何國(guó)家都要在開(kāi)展偵察行動(dòng)72小時(shí)前提交申請(qǐng)，還要在行動(dòng)前24小時(shí)提交飛行路線，被偵察國(guó)家軍事人員須陪同偵察過(guò)程。
美俄互信削弱
“美國(guó)退出《開(kāi)放天空條約》，與美現(xiàn)任政府頻頻‘退群’的總體外交政策有關(guān)；更深層的原因在于，美國(guó)締結(jié)條約時(shí)考慮的政治和技術(shù)因素都發(fā)生巨大變化。”中國(guó)國(guó)際問(wèn)題研究院軍控與國(guó)際安全研究中心主任滕建群接受本報(bào)記者采訪時(shí)分析，政治層面，冷戰(zhàn)結(jié)束后，美國(guó)企圖將俄羅斯融入自身勢(shì)力范圍，因此積極推動(dòng)條約簽署；如今，美俄兩國(guó)關(guān)系惡化，政治互信基礎(chǔ)削弱。技術(shù)層面，當(dāng)時(shí)美國(guó)對(duì)于原蘇聯(lián)的監(jiān)控側(cè)重于對(duì)來(lái)襲導(dǎo)彈的預(yù)警，在地面監(jiān)視方面相對(duì)較弱，因此美國(guó)希望通過(guò)開(kāi)放天空飛行活動(dòng)，加強(qiáng)對(duì)俄羅斯的偵查和監(jiān)視。如今，美俄間偵查監(jiān)視的技術(shù)手段差距拉大。冷戰(zhàn)結(jié)束后，美國(guó)大力發(fā)展包括“天基紅外衛(wèi)星”在內(nèi)的對(duì)地監(jiān)控系統(tǒng)，美國(guó)對(duì)地面目標(biāo)的識(shí)別率已在米級(jí)以內(nèi)的水平。美國(guó)已不需要通過(guò)該條約進(jìn)行偵察。
據(jù)俄新社報(bào)道，俄羅斯與締約國(guó)的合作仍在繼續(xù)。7月起，俄羅斯在丹麥、法國(guó)、捷克、匈牙利、芬蘭和德國(guó)上空進(jìn)行了偵察飛行，而且德國(guó)還允許俄羅斯飛越美國(guó)駐歐洲最大的基地拉姆施泰因上空。法國(guó)、德國(guó)和羅馬尼亞則在俄羅斯上空完成了聯(lián)合飛行。
滕建群表示，目前俄羅斯仍然留在條約中，一方面顯示出其尊重條約的多邊主義框架，占領(lǐng)道義制高點(diǎn)；另一方面對(duì)其他條約參與國(guó)提出具體的要求和限制，如條約的歐洲締約國(guó)允許俄羅斯繼續(xù)飛越美國(guó)在歐洲的軍事基地，歐洲締約國(guó)不向非成員國(guó)的第三方國(guó)家(包括退約后的美國(guó))移交其偵察飛行的相關(guān)資料。
莫斯科國(guó)際關(guān)系學(xué)院國(guó)際研究所高級(jí)研究員安德烈·巴克利茨基認(rèn)為，盡管美國(guó)退約帶來(lái)了一些不確定性和風(fēng)險(xiǎn)，但繼續(xù)留在條約內(nèi)對(duì)俄羅斯更為有利。一方面，歐洲的軍事設(shè)施更靠近俄羅斯邊界，這是令人不安的一個(gè)重要因素；另一方面，在同北約對(duì)話與合作基本為零的情況下，該條約有助于解決俄羅斯同北約國(guó)家接觸線沿線相關(guān)的一系列歐洲安全問(wèn)題。
多邊機(jī)制受挫
對(duì)于美國(guó)的“退群”，《開(kāi)放天空條約》34個(gè)締約國(guó)中多數(shù)國(guó)家都表示反對(duì)。德國(guó)外交部長(zhǎng)馬斯表示，德國(guó)對(duì)于美國(guó)退出《開(kāi)放天空條約》“深感遺憾”，德國(guó)針對(duì)該條約的立場(chǎng)沒(méi)有改變，德國(guó)依舊將其視為軍控框架的重要組成部分。比利時(shí)、捷克、芬蘭、法國(guó)、德國(guó)、意大利、盧森堡、荷蘭、西班牙和瑞典10個(gè)歐洲國(guó)家此前也在聯(lián)合聲明中表示，《開(kāi)放天空條約》是“信任建立框架至關(guān)重要的部分”，10國(guó)將繼續(xù)執(zhí)行條約。
滕建群分析，《開(kāi)放天空條約》的歐洲締約國(guó)主要分為兩大類(lèi)型，一類(lèi)是如波羅的海國(guó)家、羅馬尼亞等“新歐洲國(guó)家”，它們唯美國(guó)馬首是瞻，可能跟隨美國(guó)退出條約，但受美國(guó)國(guó)內(nèi)政治影響，目前這些國(guó)家對(duì)于退出條約態(tài)度較為謹(jǐn)慎。另一類(lèi)是德國(guó)、法國(guó)、英國(guó)等傳統(tǒng)北約成員國(guó)，遵守條約有利于它們與俄羅斯保持軍事互信透明，保持與俄羅斯的穩(wěn)定關(guān)系符合其切身利益，因此這些國(guó)家普遍態(tài)度鮮明地表示將信守條約。
美國(guó)《大西洋》月刊在一篇題為《“美國(guó)優(yōu)先”如何變成“美國(guó)獨(dú)行”》的文章中寫(xiě)道，美國(guó)的單邊主義行徑迫使其盟友的態(tài)度發(fā)生改變，顛覆了他們長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)以美國(guó)為首的西方同盟的信念。有分析人士認(rèn)為，喪失條約的限制后，美俄可能進(jìn)一步增加猜疑，加劇兩個(gè)大國(guó)間的緊張對(duì)峙局面，造成多邊機(jī)制進(jìn)一步崩塌，甚至直接影響到國(guó)際安全，帶來(lái)更大的風(fēng)險(xiǎn)。
“《開(kāi)放天空條約》主要涉及軍事互信透明領(lǐng)域，美國(guó)‘退群’在美俄兩國(guó)戰(zhàn)略互信方面造成破壞和沖擊，令美俄關(guān)系雪上加霜。”滕建群認(rèn)為，美國(guó)此舉還將繼續(xù)削弱美國(guó)對(duì)于盟國(guó)的掌控能力，這種單邊做法傷害了歐洲國(guó)家的安全利益，美歐間的離心傾向可能大增。作為條約曾經(jīng)的主角，美國(guó)的退出，可能削弱條約的活躍程度，大幅降低條約的執(zhí)行效率，同時(shí)對(duì)全球軍控戰(zhàn)略互信領(lǐng)域的合作和努力帶來(lái)負(fù)面影響。
