以上月底簽署旨在填補(bǔ)現(xiàn)有“買美國(guó)貨”法案條款漏洞的行政令為標(biāo)志，美國(guó)新任總統(tǒng)拜登一上臺(tái)就亮明力挺“美國(guó)制造”的態(tài)度。這一政令受到美國(guó)制造業(yè)界歡迎，但也遭到多方質(zhì)疑，一些貿(mào)易伙伴擔(dān)心華盛頓繼續(xù)推行“美國(guó)優(yōu)先”。學(xué)界則評(píng)估其效果將適得其反，它將增加“美國(guó)制造”的成本，并不能創(chuàng)造更多就業(yè)。
延續(xù)重振“美國(guó)制造”的努力
一段時(shí)期以來(lái)，美國(guó)等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體出現(xiàn)制造業(yè)外遷、外包，進(jìn)而造成國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)空心化、就業(yè)流失、國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力下降等問題，增加國(guó)貨購(gòu)買是扭轉(zhuǎn)這一態(tài)勢(shì)的舉措之一。拜登新政是在延續(xù)前幾屆美國(guó)政府一直以來(lái)重振美國(guó)制造業(yè)的努力。從小布什、奧巴馬再到特朗普，美國(guó)政府重振制造業(yè)的戰(zhàn)略包含一系列雄心勃勃的目標(biāo)：增加就業(yè)、縮小貿(mào)易逆差、提高競(jìng)爭(zhēng)力、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等等。
其中，有些目標(biāo)取得一定成效，比如就業(yè)增加、出口增長(zhǎng)，但經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整卻收效甚微，有時(shí)甚至適得其反，比如制造業(yè)回流、制造業(yè)比重、制造業(yè)占出口比重、外部失衡等。
增加就業(yè)是美國(guó)政府重振制造業(yè)戰(zhàn)略的重中之重。自2000年以來(lái)，美國(guó)制造業(yè)就業(yè)人數(shù)與就業(yè)比重雙重下降。2008年金融危機(jī)后，美國(guó)各個(gè)部門均出現(xiàn)不同程度就業(yè)衰退，但制造業(yè)就業(yè)衰退幅度最大，回暖速度最慢。金融危機(jī)以后，美國(guó)制造業(yè)就業(yè)人數(shù)占非農(nóng)就業(yè)人數(shù)比重一直保持在8%左右，顯示奧巴馬的“再工業(yè)化”、特朗普的“美國(guó)制造業(yè)回流”等均未提升美國(guó)制造業(yè)就業(yè)比重。在去年以來(lái)的疫情影響下，美國(guó)就業(yè)狀況更是全面惡化，這不是出臺(tái)幾項(xiàng)政策所能挽救的。
另一個(gè)為政策所看重的目標(biāo)是平衡美國(guó)的貿(mào)易逆差。在專業(yè)人士看來(lái)，美國(guó)的貿(mào)易逆差是美國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所形成的結(jié)構(gòu)性問題，美國(guó)消費(fèi)率高、儲(chǔ)蓄率低，美元又是關(guān)鍵國(guó)際儲(chǔ)備貨幣，進(jìn)口大于出口體現(xiàn)了生產(chǎn)要素和資源全球性優(yōu)化配置的要求，總體上對(duì)美國(guó)有利。但貿(mào)易逆差伴隨了產(chǎn)業(yè)外遷和國(guó)外廉價(jià)資金的涌入，造成國(guó)內(nèi)就業(yè)流失，金融泡沫擴(kuò)大。
政治人物會(huì)利用這些矛盾來(lái)爭(zhēng)取選票，政府傾向于實(shí)施保護(hù)主義來(lái)爭(zhēng)取選民，但實(shí)際效果卻難如人意。2008年金融危機(jī)后，美國(guó)制造業(yè)出口開始有所恢復(fù)，但在出口增加的同時(shí)，制造業(yè)貿(mào)易逆差沒有下降，反而持續(xù)上升，從2008年的3214億美元增加到2015年的6830億美元，翻了一番。特朗普政府正是以此為借口對(duì)中國(guó)等大打貿(mào)易戰(zhàn)，但并沒能改善貿(mào)易逆差總體失衡的情況。加之疫情影響，2020年美國(guó)商品貿(mào)易逆差擴(kuò)大到創(chuàng)紀(jì)錄水平，第四季度GDP中商品貿(mào)易赤字比重創(chuàng)2012年以來(lái)最高。同時(shí)，2020年美國(guó)的外國(guó)直接投資下降49%，降幅超過全球平均下降42%的水平。
最緊迫挑戰(zhàn)不是美國(guó)貨買得少
評(píng)估政策成效幾乎是不可能的任務(wù)。就業(yè)、貿(mào)易狀況等是多重因素互動(dòng)的結(jié)果，政策因素的作用難以精確衡量，因果聯(lián)系相當(dāng)復(fù)雜，不同的立場(chǎng)、角度，不同的分析路徑往往導(dǎo)致相悖的結(jié)論。例如，數(shù)據(jù)顯示特朗普任內(nèi)美國(guó)的新增就業(yè)有所改善，但美中貿(mào)易全國(guó)委員會(huì)研究認(rèn)為，特朗普的對(duì)華貿(mào)易戰(zhàn)拉低了美國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，使美國(guó)失去24.5萬(wàn)個(gè)工作崗位，這嚴(yán)重?fù)p害了美國(guó)經(jīng)濟(jì)。
其實(shí)，拜登政府在就業(yè)方面面臨的最緊迫挑戰(zhàn)，并非美國(guó)政府用納稅人的錢購(gòu)買的美國(guó)貨太少。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2019年聯(lián)邦政府采購(gòu)支出6000億美元，其中分給外國(guó)供應(yīng)商的蛋糕只占8%。當(dāng)前的最大挑戰(zhàn)是，受疫情影響，私人投資大量涌入工業(yè)自動(dòng)化，以規(guī)避利用人工的風(fēng)險(xiǎn)。
美國(guó)制造業(yè)人工崗位正出現(xiàn)“大規(guī)模瓦解”。未來(lái)大量的制造業(yè)工人需要轉(zhuǎn)崗，而聯(lián)邦政府手頭的就業(yè)和培訓(xùn)項(xiàng)目品類不足、缺乏協(xié)調(diào)、資金匱乏。拜登政府正在全力推進(jìn)總額達(dá)1.9萬(wàn)億美元的新一輪救助和刺激經(jīng)濟(jì)計(jì)劃，但其中沒有新增對(duì)崗位培訓(xùn)的投入。據(jù)美眾議院教育與勞工委員會(huì)統(tǒng)計(jì)，國(guó)會(huì)批準(zhǔn)的應(yīng)對(duì)疫情引起的轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)僅為3.45億美元，相比之下，為應(yīng)對(duì)2008年金融危機(jī)后的“大衰退”，美國(guó)國(guó)會(huì)的同類撥款為近60億美元。
華盛頓還有更好的選擇
重振美國(guó)制造業(yè)道路坎坷，“多買國(guó)貨”可能繞遠(yuǎn)，它讓貿(mào)易伙伴擔(dān)憂華盛頓會(huì)不會(huì)走上特朗普“美國(guó)優(yōu)先”的保護(hù)主義老路，這與拜登政府試圖重返同盟和伙伴體系的努力相悖。過去的經(jīng)驗(yàn)也證明，刻意推動(dòng)多買國(guó)貨可能增加成本，適得其反。
其實(shí)華盛頓還有其他的選擇。例如取消“特朗普關(guān)稅”，抓住中國(guó)擴(kuò)大開放、促進(jìn)國(guó)際國(guó)內(nèi)雙循環(huán)的機(jī)遇，擴(kuò)大與中國(guó)的合作。據(jù)美國(guó)對(duì)外關(guān)系委員會(huì)專家2019年的研究，2014年以來(lái)中國(guó)GDP增長(zhǎng)40%，美國(guó)GDP增長(zhǎng)約20%，但美國(guó)對(duì)中國(guó)內(nèi)地和香港特區(qū)的制造業(yè)出口只增長(zhǎng)不到10%。其中固然有中國(guó)制造競(jìng)爭(zhēng)力提升、進(jìn)口替代增強(qiáng)等因素，因?yàn)闅W盟、日韓等制造業(yè)對(duì)華出口也出現(xiàn)下滑，但下滑幅度遠(yuǎn)不如美國(guó)。過去5年美國(guó)制造業(yè)出口總體表現(xiàn)不佳，對(duì)華制造業(yè)出口趨弱主要是美國(guó)自己的原因。
中國(guó)正在積極構(gòu)建更加平衡的對(duì)外經(jīng)濟(jì)發(fā)展與合作戰(zhàn)略，將進(jìn)口更多消費(fèi)品，出口更多資本品。拜登政府大可抓住這個(gè)機(jī)會(huì)，放寬中國(guó)對(duì)美投資限制，讓中國(guó)資本幫助美國(guó)人在美國(guó)制造更多產(chǎn)品。這些產(chǎn)品可以返銷快速擴(kuò)大的中國(guó)消費(fèi)市場(chǎng)。過去40年，與歐盟、日韓等相比，美國(guó)對(duì)華直接投資，無(wú)論流量、存量，均呈現(xiàn)規(guī)模小、占比少特征。美國(guó)一直責(zé)備中國(guó)對(duì)外資限制過多。近期，中國(guó)已經(jīng)放開對(duì)外資持股比例的限制，梳理立法，加強(qiáng)執(zhí)法，創(chuàng)造內(nèi)外資平等營(yíng)商環(huán)境。在更為宏觀的層面，中國(guó)正在努力培育開放的、世界上規(guī)模最大、質(zhì)量不斷改善的消費(fèi)市場(chǎng)，對(duì)外積極參與區(qū)域和跨區(qū)域自貿(mào)區(qū)協(xié)定，打造自貿(mào)區(qū)網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)建開放型世界經(jīng)濟(jì)。美國(guó)錯(cuò)失了上一輪中國(guó)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的機(jī)會(huì)，期待這一次能做出明智選擇。（作者廖崢嶸是中國(guó)社會(huì)科學(xué)院和平發(fā)展研究所所長(zhǎng)）
