山東檢察機(jī)關(guān)督促保護(hù)大河?xùn)|濕地生態(tài)環(huán)境行政公益訴訟案
【關(guān)鍵詞】
行政公益訴訟訴前程序 濱海濕地 一體化辦案 公開聽證 異地生態(tài)補(bǔ)償修復(fù)
【要旨】
針對(duì)未納入現(xiàn)有濕地保護(hù)名錄但具有濕地自然屬性的被損害區(qū)域，檢察機(jī)關(guān)可以通過行政公益訴訟，依法督促行政機(jī)關(guān)按照濕地標(biāo)準(zhǔn)恢復(fù)生態(tài)功能，并進(jìn)一步納入濕地保護(hù)名錄。對(duì)于重大疑難案件，可以由上級(jí)檢察院掛牌督辦或直接提辦，并聽取專家意見采取異地生態(tài)補(bǔ)償修復(fù)方式，通過公開聽證確認(rèn)生態(tài)修復(fù)成效。
【基本案情】
山東省青島市嶗山轄區(qū)大河?xùn)|處有百畝濕地，是山東省海岸線上少見的濱海型河口淤泥濕地，設(shè)有青島市第一個(gè)濕地鳥類監(jiān)測(cè)站，曾有260余種鳥類在此棲息，40余種海洋生物在此洄游繁殖，但始終未納入濕地名錄予以保護(hù)。自2010年開始，該區(qū)域被非法設(shè)置為建筑廢棄物收納場(chǎng)所，大面積濕地被填埋。行政機(jī)關(guān)雖多次執(zhí)法，責(zé)令限期恢復(fù)原狀，但建筑垃圾一直未得到清理，濕地被侵占，環(huán)境被污染，生態(tài)未修復(fù)，社會(huì)公共利益持續(xù)受到侵害。
【調(diào)查和督促履職】
2019年3月27日，山東省人民檢察院(以下簡(jiǎn)稱山東省院)根據(jù)群眾反映，決定對(duì)該案線索掛牌督辦，由青島市人民檢察院(以下簡(jiǎn)稱青島市院)指定青島市嶗山區(qū)人民檢察院(以下簡(jiǎn)稱嶗山區(qū)院)立案調(diào)查。同年4月19日，嶗山區(qū)院通過無人機(jī)航拍建模、衛(wèi)星歷史圖像比對(duì)等方式，查明被填埋濕地面積6萬余平方米，建筑廢棄物10萬余立方米。2019年5月14日，嶗山區(qū)院先后向嶗山區(qū)自然資源局、農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、綜合行政執(zhí)法局、嶗山區(qū)沙子口街道辦事處等4家行政機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議，建議其依法履行各自職責(zé)，推動(dòng)修復(fù)濕地生態(tài)。各行政機(jī)關(guān)以該區(qū)域不在國(guó)家2014年濕地保護(hù)名錄為由，認(rèn)為該區(qū)域不是濕地，無法按照濕地標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行生態(tài)修復(fù)。
圍繞涉案區(qū)域是否為濕地，山東省三級(jí)檢察機(jī)關(guān)分別開展調(diào)查。山東省院查明，國(guó)家濕地普查分批進(jìn)行，目前僅完成兩批次普查，已完成的濕地普查起調(diào)面積為120畝。青島市院查明，涉案區(qū)域面積在120畝以下，尚不在普查范圍，且濕地保護(hù)名錄是行政確認(rèn)，濕地屬性是自然屬性，依據(jù)《國(guó)際濕地公約》第四條規(guī)定，不在濕地保護(hù)名錄不等于不是濕地，更不應(yīng)放棄保護(hù)。2019年10月17日，青島市院決定提辦該案，并多方聯(lián)系鑒定機(jī)構(gòu)和專家學(xué)者尋求認(rèn)定依據(jù)和鑒定方法，經(jīng)過17次現(xiàn)場(chǎng)勘查與13次專家論證，最終在中國(guó)地質(zhì)調(diào)查局的協(xié)助下確認(rèn)了被填埋區(qū)域的濕地屬性，并建議為避免二次污染，可實(shí)行異地生態(tài)修復(fù)補(bǔ)償。同年12月4日，青島市院召開專家意見解讀會(huì)，確認(rèn)濕地屬性的理由以及生態(tài)修復(fù)意見均得到行政機(jī)關(guān)認(rèn)可。
2020年1月9日，青島市院向嶗山區(qū)政府發(fā)出檢察建議，建議按照濕地保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)開展修復(fù)工程，打通水系形成循環(huán)并異地補(bǔ)償修復(fù)。同年1月14日，嶗山區(qū)政府召集現(xiàn)場(chǎng)調(diào)度會(huì)，明確嚴(yán)格按照濕地保護(hù)要求，在專家指導(dǎo)下制定濕地異地補(bǔ)償生態(tài)修復(fù)方案。同年11月23日，累計(jì)投資4200余萬元的生態(tài)修復(fù)工程完成。陸域部分栽植了多種特定植物，用于吸附、分解建筑垃圾中的有毒有害物質(zhì)，逐步治理土壤污染；水域部分通過清淤、增設(shè)涵洞等方式打通水系，實(shí)現(xiàn)了水系隨海水潮汐自動(dòng)循環(huán)；補(bǔ)種的水草初步連片，濕地生態(tài)明顯改善，面積也由百畝增加到近300畝。同年12月23日，青島市院邀請(qǐng)專家、人民聽證員、媒體現(xiàn)場(chǎng)觀摩評(píng)估修復(fù)成效，并組織了公開聽證，確認(rèn)行政機(jī)關(guān)已初步履行保護(hù)濕地職責(zé)，當(dāng)場(chǎng)對(duì)本案作出終結(jié)審查決定。在檢察機(jī)關(guān)的后續(xù)推動(dòng)下，2021年8月濕地公園、雙擁公園建成，2022年7月黨建公園、法治公園建成落地，以濕地區(qū)域?yàn)楹诵牡?ldquo;一區(qū)四園”專項(xiàng)治理工程全部完成。2022年6月，嶗山區(qū)自然資源局完成區(qū)域濕地普查，將修復(fù)區(qū)域納入濕地保護(hù)名錄(征求意見稿)。
【典型意義】
《國(guó)際濕地公約》第四條規(guī)定，締約國(guó)應(yīng)設(shè)置濕地自然保護(hù)區(qū)，無論該濕地是否已列入名錄，以促進(jìn)濕地和水禽的養(yǎng)護(hù)并應(yīng)對(duì)其進(jìn)行充分的監(jiān)護(hù)。對(duì)于未納入現(xiàn)有濕地保護(hù)名錄，但經(jīng)調(diào)查確認(rèn)具有濕地自然屬性的被填埋損毀區(qū)域，應(yīng)依法督促按照濕地屬性修復(fù)濕地生態(tài)。本案中，檢察機(jī)關(guān)充分發(fā)揮一體化辦案優(yōu)勢(shì)，上級(jí)檢察院通過掛牌督辦等方式，為下級(jí)檢察院辦案提供指導(dǎo)和幫助。對(duì)于案情復(fù)雜或辦案可能存在阻力的，上級(jí)檢察院可以對(duì)案件進(jìn)行提級(jí)辦理，確保監(jiān)督效果。對(duì)無法恢復(fù)原狀或原址生態(tài)修復(fù)可能導(dǎo)致二次污染的，可采取異地生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆绞叫迯?fù)濕地生態(tài)功能。同時(shí)，應(yīng)堅(jiān)持司法公開，以公開聽證等方式組織現(xiàn)場(chǎng)效果評(píng)估，同步實(shí)現(xiàn)接受監(jiān)督、依法辦案與以案普法的多重目的。
