朱慧卿繪

　　今年全國(guó)土地出讓金有可能突破2萬億元，賣地成了一些地方政府最大的收入來源，高地價(jià)推高房?jī)r(jià)，帶來諸多問題

　　土地財(cái)政不可持續(xù)（經(jīng)濟(jì)熱點(diǎn)）

　　本報(bào)記者　于猛

　　閱讀提示

　　■“土地財(cái)政”造就了“征地—賣地—收稅收費(fèi)—抵押—再征地”的模式，其中地方政府、開發(fā)商、銀行成為最大的受益者

　　■對(duì)于城市發(fā)展而言，相比起土地出讓所產(chǎn)生的利潤(rùn)，安居樂業(yè)的百姓和欣欣向榮的企業(yè)更為重要

　　20605元/平方米。12月16日，廣州市樓面地價(jià)再度被刷新?！翱磥碇挥兄胁势辈拍苜I得起房子了?！甭牭竭@個(gè)消息，在廣州工作多年的王先生感嘆。

　　當(dāng)前，國(guó)內(nèi)房地產(chǎn)市場(chǎng)運(yùn)行面臨復(fù)雜局面。一線城市房?jī)r(jià)高昂的頭還沒有低下，部分二、三線城市又出現(xiàn)上漲。不久前，南京、武漢、杭州等地也都出現(xiàn)高價(jià)地。為堅(jiān)決落實(shí)調(diào)控措施，國(guó)土資源部12月19日發(fā)出通知，要求堅(jiān)決抑制少數(shù)城市地價(jià)過快上漲趨勢(shì)。

　　除了流動(dòng)性過多、通脹預(yù)期增強(qiáng)等因素外，不少人認(rèn)為，房?jī)r(jià)居高不下的重要原因在于有些地方為獲取高額的土地出讓金，采取種種措施，推高地價(jià)、推升房?jī)r(jià)。更有輿論稱，“土地財(cái)政”是高房?jī)r(jià)的罪魁禍?zhǔn)祝巴恋刎?cái)政”不除，房?jī)r(jià)下不來。

　　該怎樣認(rèn)識(shí)“土地財(cái)政”？梳理“土地財(cái)政”的來龍去脈，厘清利弊，尋求治本之策，不僅關(guān)系到房地產(chǎn)市場(chǎng)的長(zhǎng)期健康發(fā)展，也關(guān)系如何防范地方財(cái)政和金融風(fēng)險(xiǎn)，如何轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式等問題。

　　1．土地出讓金收入逐年增多

　　2009年，全國(guó)土地出讓金收入相當(dāng)于同期地方財(cái)政總收入的46%左右

　　截至目前，北京、上海今年土地出讓金已破千億元，比去年同期大幅增加。由于土地供應(yīng)量約為過去兩年的總和，今年全國(guó)土地出讓金有望突破2萬億元。

　　近10年來，各地土地出讓金收入迅速增長(zhǎng), 在地方財(cái)政收入中比重不斷提升。資料顯示，2001年—2003年, 全國(guó)土地出讓金達(dá)9100多億元, 約相當(dāng)于同期全國(guó)地方財(cái)政收入的35%；2004年，收入近6000億元。2009年達(dá)到1.5萬億元，相當(dāng)于同期全國(guó)地方財(cái)政總收入的46%左右。在有些縣市, 土地出讓金占預(yù)算外財(cái)政收入比重已超過50%, 有些甚至占80%以上。

　　“‘土地財(cái)政’是個(gè)俗稱，一般是指一些地方政府依靠出讓土地使用權(quán)的收入來維持地方財(cái)政支出?！敝袊?guó)土地學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)黃小虎說，實(shí)際上，土地出讓后，地方政府還能獲取包括建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)等營(yíng)業(yè)稅為主的財(cái)政預(yù)算收入，這些收入全部歸地方支配。僅此兩項(xiàng)就占到地方稅收的近四成。在一些地方，“土地財(cái)政”成了名副其實(shí)的“第二財(cái)政”，有的甚至成了財(cái)政收入的主要來源。

　　附著在土地上的收入，還有名目繁多的費(fèi)。土地從征用、出讓到規(guī)劃建設(shè)等環(huán)節(jié)，土地管理、房產(chǎn)、財(cái)政、水利、交通、人防等部門，都會(huì)收取不菲的費(fèi)用。

　　“如果算上以土地作為抵押向銀行貸款，地方政府的實(shí)際可支配收入會(huì)更多。”中國(guó)人民大學(xué)土地管理系主任葉劍平說，地方政府手中的土地和政府信用是金融機(jī)構(gòu)看好的優(yōu)質(zhì)抵押品。近年來，特別是在城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資上，地方政府獲得的抵押貸款增長(zhǎng)較快。據(jù)銀監(jiān)會(huì)統(tǒng)計(jì)，截至2009年末，地方政府融資平臺(tái)貸款余額為7.38萬億元。而賣地收入是還貸的主要來源。

　　拍賣槌一落，少則幾億元多則幾十億元甚至過百億元的收入就來了，土地整理一下，就能到銀行換取大量貸款，哪個(gè)地方能拒絕這種“快錢”的誘惑？而要加大投資力度，做大GDP，彰顯政績(jī)，恐怕沒有比圍繞著土地做文章更短的路徑了。正是認(rèn)識(shí)到土地的資本和資產(chǎn)功能，越來越多的地方開始走上了以“經(jīng)營(yíng)土地”來“經(jīng)營(yíng)城市”、“經(jīng)營(yíng)發(fā)展”的道路。

　　2．過度“以地生財(cái)” 害處多

　　在“土地財(cái)政”模式下，難免產(chǎn)生高價(jià)地進(jìn)而產(chǎn)生高價(jià)房，有悖于國(guó)有土地為全民所有這一基本屬性

　　客觀地說，十幾年來，“土地財(cái)政”對(duì)緩解地方財(cái)力不足、公共品供給融資難，創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)和提升城市化水平等都有很大促進(jìn)作用，功不可沒。

　　“土地財(cái)政”為人詬病，不在于地方政府由此獲得了較為充分的財(cái)政收益，而是獲得這一收益的過程不盡合理、公平，以及可能帶來的一系列弊端。

　　“土地財(cái)政”所帶來的利益聯(lián)接機(jī)制，最為人詬病?！按嬖诙嗄甑摹恋刎?cái)政’，事實(shí)上造就了‘征地—賣地—收稅收費(fèi)—抵押—再征地’的滾動(dòng)模式，在這一過程中，地方政府、開發(fā)商、銀行成為最大的受益者。”中國(guó)社科院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員王小映坦言。

　　要維持這一模式，并獲取較高收益，就要壓低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)征地，再通過拍賣等方式高價(jià)出讓。幾萬元一畝征地，幾百萬甚至上億元賣給開發(fā)商，征地與賣地之間的巨額利潤(rùn)，讓不少地方以各種形式規(guī)避上級(jí)的規(guī)劃管制、計(jì)劃控制和審批管理，違規(guī)違法用地時(shí)有發(fā)生，農(nóng)民“被”上樓現(xiàn)象頻頻上演，權(quán)益得不到有效保護(hù)，耕地保護(hù)也面臨空前壓力。而房地產(chǎn)業(yè)是這一模式的下游出口，城市購(gòu)房者最終為高房?jī)r(jià)“埋單”。

　　中國(guó)土地勘測(cè)規(guī)劃院副總工程師鄒曉云分析，在這種利益聯(lián)結(jié)機(jī)制下，地方政府不但是征地的大買家、土地出讓的大賣家，還是收支的大賬房。當(dāng)流動(dòng)性充裕、房地產(chǎn)市場(chǎng)向好時(shí)，地方政府有動(dòng)力、有能力推升地價(jià)和房?jī)r(jià)；而當(dāng)樓市出現(xiàn)危機(jī)，土地交易冷清時(shí)，地方政府的財(cái)政平衡壓力就會(huì)增大，也能通過構(gòu)筑政策防護(hù)墻，扭轉(zhuǎn)樓市下滑趨勢(shì)。“2008年，各地紛紛出臺(tái)緩交土地出讓金等措施扶持開發(fā)商，‘救市’風(fēng)潮席卷南北就是例證。更令人擔(dān)憂的是，這種機(jī)制像個(gè)失去控制的發(fā)動(dòng)機(jī)一樣，很難停下來?！彼f。

　　國(guó)有土地畢竟是一種特殊的公共資源，如果將土地供應(yīng)目標(biāo)定位于地方財(cái)政的利益最大化，將有悖于其基本屬性，也有悖于國(guó)有即為全民所有這一基本屬性。在這種利益聯(lián)結(jié)機(jī)制下，難免產(chǎn)生高價(jià)地進(jìn)而產(chǎn)生高房?jī)r(jià)，房?jī)r(jià)不斷上漲，就會(huì)導(dǎo)致住房不斷向富裕家庭集中，大多數(shù)居民家庭獲得住房的能力減弱、機(jī)會(huì)減少?！罢@取土地出讓金及其相關(guān)收入的目的應(yīng)是社會(huì)公共服務(wù)最大化，在缺少必要制度約束情況下，手段往往成了目的，損害了社會(huì)公平?！比~劍平說。

　　“土地財(cái)政”還造成資金過度流向房地產(chǎn)領(lǐng)域，不利于優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。從近幾年情況看，房地產(chǎn)已成為“吸金場(chǎng)”，甚至一些生產(chǎn)服裝、家電的大企業(yè)也紛紛轉(zhuǎn)型做起了開發(fā)商?！斑@不是好現(xiàn)象，畢竟，土地的增值是虛擬的，沒有哪個(gè)國(guó)家可以依靠房地產(chǎn)來實(shí)現(xiàn)國(guó)富民強(qiáng)?！比~劍平說。

　　地方政府土地抵押收入的增長(zhǎng)，則加大了金融風(fēng)險(xiǎn)。審計(jì)署公布的情況表明，審計(jì)調(diào)查的18個(gè)省、16個(gè)市和36個(gè)縣本級(jí)，截至2009年底，政府性債務(wù)余額合計(jì)2.79萬億元。從債務(wù)余額與當(dāng)年可用財(cái)力的比率看，有7個(gè)省、10個(gè)市和14個(gè)縣本級(jí)超過100%，最高的達(dá)364.77%。“這些貸款很大一部分依靠土地出讓收入來償還。當(dāng)行情看漲、土地出手順利時(shí)，政府可以通過豐厚的土地出讓收入歸還銀行貸款，一旦房?jī)r(jià)大幅下行，土地價(jià)值必定下降，薄薄的抵押合同書力量究竟有限，銀行、財(cái)政所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)顯而易見?！比~劍平說。

　　“土地財(cái)政”的收取和使用還嚴(yán)重透支未來收益。黃小虎說，各用途出讓的土地達(dá)40年、70年不等，地方政府在出讓土地時(shí)，按照年限累計(jì)的地租做了一次性收取并用于當(dāng)期支出，雖然短時(shí)間增加了財(cái)政收入，但實(shí)質(zhì)上透支了未來幾十年的收益，勢(shì)必?fù)p害子孫后代的利益，相當(dāng)于“寅吃卯糧”。

　　“土地財(cái)政”也是不可持續(xù)的。一個(gè)城市的建設(shè)用地總量是有限的，一旦賣完，后續(xù)的財(cái)政開支就得不到保證?！俺鞘谢M(jìn)程還有20年左右就會(huì)達(dá)到70%的平穩(wěn)期，‘土地財(cái)政’之路只能是短期選擇，絕非長(zhǎng)久之計(jì)?！编u曉云說?！?/P>

　　3．“土地財(cái)政”怎么改

　　推動(dòng)地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)相順應(yīng)，規(guī)范土地征收行為、用好土地出讓金收入

　　地方政府也有苦衷。一位沿海城市的官員告訴記者，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、保障房建設(shè)、農(nóng)村土地整理等都需要保持一定的財(cái)政支出規(guī)模，錢從哪里來？現(xiàn)實(shí)情況是，僅靠稅收遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

　　“1994年的分稅制改革，找到了困擾多年解決中央和地方財(cái)政關(guān)系的正確思路。但沒能很好地解決省級(jí)以下各級(jí)財(cái)政的關(guān)系問題，更關(guān)鍵的是，在現(xiàn)實(shí)運(yùn)行中，財(cái)權(quán)與事權(quán)相順應(yīng)的原則沒能有效堅(jiān)持。地方稅體系沒有成形。”財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長(zhǎng)賈康說。

　　統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，自1994年實(shí)施分稅制后，地方政府的財(cái)政收入占整個(gè)財(cái)政收入的比重逐年下降，從1993年的78％下降到2004年的42.7％；但另一方面，地方政府的財(cái)政支出占整個(gè)財(cái)政支出的比重卻沒有相應(yīng)變化，一直在70％上下波動(dòng)。而1994年以來，省、市政府也在想方設(shè)法增加集中度，財(cái)力逐步向省、市集中。

　　“土地是地方政府擁有的最大資產(chǎn)，面對(duì)‘錢少事多’的現(xiàn)實(shí)難題，‘土地財(cái)政’逐步成為地方發(fā)展的一個(gè)重要手段?！蓖跣∮痴f。

　　“‘十二五’期間，中央和地方政府在事權(quán)的稅權(quán)分配會(huì)更加合理，搞建設(shè)項(xiàng)目、抬高地價(jià)增加土地出讓收入等地方政府的短期行為將逐步消除，地方對(duì)‘土地財(cái)政’的依賴將逐步減小?！辟Z康說，“這兩年財(cái)政部代理地方發(fā)行債券來彌補(bǔ)地方預(yù)算收支差是個(gè)好辦法。雖然每年僅2000億元，但是可以置換和替代地方隱性負(fù)債，減少其以地生財(cái)?shù)臎_動(dòng)?！?/P>

　　有專家指出，城市的土地屬于國(guó)家所有，自然就應(yīng)由政府來獲得相應(yīng)的土地收入，關(guān)鍵在于用好這筆錢，規(guī)范土地征收行為，減少整個(gè)過程中的不公平、不合理因素。

　　為加強(qiáng)土地出讓金的管理，2006年，國(guó)務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于規(guī)范國(guó)有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》，要求將土地出讓收支納入地方預(yù)算，但仍有許多地方政府沒有嚴(yán)格執(zhí)行這一政策。今年4月，審計(jì)署公布的情況表明，有11個(gè)市的674.81億元土地出讓收入管理不規(guī)范，未按規(guī)定納入基金預(yù)算管理，占征收總額的20.1％。

　　去年底，財(cái)政部、國(guó)土資源部等五個(gè)部委又聯(lián)合下發(fā)通知，要求地方將土地出讓收入全額繳入地方國(guó)庫(kù)，支出則通過地方基金預(yù)算從土地出讓收入中予以安排，實(shí)行徹底的“收支兩條線”管理。

　　鄒曉云說，在現(xiàn)行的制度框架內(nèi)，房產(chǎn)稅也是一個(gè)增加地方穩(wěn)定財(cái)源的選擇。不少國(guó)家也有“土地財(cái)政”，但不是靠賣地，而是靠征收不動(dòng)產(chǎn)稅來實(shí)現(xiàn)。在房屋持有環(huán)節(jié)征稅，既能給政府帶來穩(wěn)定的財(cái)源，也能抑制住宅投機(jī)。

　　只要可以從農(nóng)民手中低價(jià)征地，并向市場(chǎng)高價(jià)供地，地方政府就很難放棄對(duì)建設(shè)用地征用的壟斷權(quán)。從制度層面上解決這個(gè)問題，還要加速推進(jìn)征地制度改革?！翱s小征地范圍，提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范政府征地行為是征地制度改革大方向?！比~劍平說，國(guó)家已提出，除公益事業(yè)以外，要減少征用農(nóng)民土地，當(dāng)前，要加快從法律上界定“公共利益”，同時(shí)還要打破政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)的格局，推動(dòng)集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，讓地方政府逐步從土地經(jīng)營(yíng)者的角色中淡出，成為純粹的管理者，而不是主導(dǎo)者。

　　在新的歷史條件下，改變“土地財(cái)政”的過程，也是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的過程。誰能占領(lǐng)未來戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)的制高點(diǎn)，誰就能在世界競(jìng)爭(zhēng)格局中占據(jù)優(yōu)勢(shì)。如果我們還在糾結(jié)于房地產(chǎn)是不是支柱產(chǎn)業(yè)，還在算計(jì)著土地出讓等相關(guān)收入所帶來的“財(cái)務(wù)自由”，還在追求著眼前的GDP和顯化的政績(jī)，就有可能錯(cuò)過歷史給予中華民族復(fù)興的寶貴機(jī)遇。

　　土地永遠(yuǎn)是一種稀缺資源，對(duì)于一個(gè)城市發(fā)展而言，相比起土地出讓所產(chǎn)生的種種“利潤(rùn)”，安居樂業(yè)的百姓和欣欣向榮的企業(yè)更為重要。城市化的目的是什么？發(fā)展為了什么？應(yīng)該好好想想這個(gè)問題了！