中美需要就該地區(qū)的權(quán)力分配、力量對(duì)比、行為規(guī)則和區(qū)域秩序形成必要的共識(shí)，并在此基礎(chǔ)上達(dá)成一個(gè)包容性的、共存的安全架構(gòu)。唯如此，雙方才有可能進(jìn)行真正有效的危機(jī)管控
文/胡波
2018年6月26日至28日，美國(guó)國(guó)防部長(zhǎng)詹姆斯·馬蒂斯對(duì)華進(jìn)行了工作訪問(wèn)。對(duì)此，在馬蒂斯結(jié)束訪華并離京當(dāng)天，中國(guó)國(guó)防部新聞發(fā)言人吳謙表示，美國(guó)國(guó)防部長(zhǎng)馬蒂斯訪華取得積極和建設(shè)性的成果。而馬蒂斯本人也在離京前表示，與中方的會(huì)談“非常、非常好”，旨在建立“透明的戰(zhàn)略對(duì)話”。吳謙還透露，中國(guó)國(guó)防部長(zhǎng)魏鳳和將應(yīng)邀在今年內(nèi)訪問(wèn)美國(guó)。
6月28日，中央軍委副主席許其亮在北京八一大樓會(huì)見(jiàn)來(lái)訪的美國(guó)國(guó)防部長(zhǎng)馬蒂斯。中新社記者 宋吉河 攝
可以確定的是，這次訪問(wèn)的總體交流氣氛是積極的，雙方就一些敏感問(wèn)題坦率交換了看法，但并未形成能夠叫得響的成果。這種看上去有些反差的結(jié)果，也多少反映了當(dāng)前中美軍事關(guān)系日益緊張、從以增進(jìn)戰(zhàn)略互信為主演變?yōu)楣芸馗?jìng)爭(zhēng)為主的現(xiàn)實(shí)。
戰(zhàn)略環(huán)境持續(xù)下行
曾幾何時(shí)，中美軍事關(guān)系也一度掀起了一個(gè)小高潮。
2013年6月和2014年11月，習(xí)近平主席同奧巴馬總統(tǒng)兩次會(huì)晤，就兩軍發(fā)展不沖突、不對(duì)抗的新型軍事關(guān)系達(dá)成了重要共識(shí)。2013年至2015年初的兩年多時(shí)間里，中美兩軍在高層交往、機(jī)制性對(duì)話與磋商、中青年軍官交流、聯(lián)演聯(lián)訓(xùn)等方面不斷取得新進(jìn)展。中國(guó)海軍應(yīng)邀參加美國(guó)海軍主導(dǎo)的“環(huán)太平洋2014”軍演、雙方簽署《建立重大軍事行動(dòng)相互通報(bào)機(jī)制》和《海空相遇安全行為準(zhǔn)則》兩個(gè)互信機(jī)制備忘錄，則標(biāo)志著兩軍互信和危機(jī)管控機(jī)制建設(shè)取得歷史性突破。在當(dāng)時(shí)美方對(duì)新型大國(guó)關(guān)系反應(yīng)不積極的情況下，兩軍關(guān)系一度成為中美關(guān)系的亮點(diǎn)。
然而，這種勢(shì)頭在2015年前后戛然而止。表面的原因是，雙方因中國(guó)南海島礁建設(shè)引發(fā)了新的摩擦；實(shí)質(zhì)的原因則是，美國(guó)對(duì)其戰(zhàn)略環(huán)境和對(duì)中國(guó)的認(rèn)識(shí)發(fā)生了戰(zhàn)略性改變。
在這一年，美國(guó)連續(xù)出臺(tái)了新版的《美國(guó)國(guó)家安全戰(zhàn)略》《國(guó)家軍事戰(zhàn)略》《21世紀(jì)海上力量合作戰(zhàn)略》和《亞太海上安全戰(zhàn)略》等一系列戰(zhàn)略文件和政策報(bào)告。當(dāng)時(shí)美國(guó)戰(zhàn)略界關(guān)于戰(zhàn)略環(huán)境的改變已有定論，認(rèn)為美國(guó)面臨的海上戰(zhàn)略環(huán)境已經(jīng)發(fā)生巨變，失敗國(guó)家和恐怖主義雖然仍能構(gòu)成廣泛的重大挑戰(zhàn)，但大國(guó)地緣競(jìng)爭(zhēng)已經(jīng)上升為頭號(hào)海上威脅。“今天的安全環(huán)境已經(jīng)與我們過(guò)去25年習(xí)以為常的戰(zhàn)略態(tài)勢(shì)截然不同，這需要新的思維和行動(dòng)方式。”上述報(bào)告中稱，無(wú)論是基于反介入與區(qū)域拒止力量、遠(yuǎn)洋海軍，還是“灰色地帶”對(duì)抗，中國(guó)都被認(rèn)為是最具潛力的戰(zhàn)略對(duì)手。
特朗普上臺(tái)后，在亞太戰(zhàn)略安全政策方面，基本上延續(xù)了奧巴馬政府的戰(zhàn)略認(rèn)知和政策路線。美國(guó)的軍事戰(zhàn)略通常具有較大的穩(wěn)定性，向來(lái)不太受政府更迭的影響。在對(duì)美國(guó)面臨的戰(zhàn)略環(huán)境和對(duì)中國(guó)戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的定位上，特朗普政府更進(jìn)了一步， 2017年12月的發(fā)布《美國(guó)國(guó)家安全戰(zhàn)略》報(bào)告和2018年1月的《國(guó)家防務(wù)戰(zhàn)略》報(bào)告中表示，美國(guó)已進(jìn)入“大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)的新時(shí)代”，美國(guó)的戰(zhàn)略重點(diǎn)在印太，最大戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手就是中國(guó)。在歷史上，中國(guó)首次成為美國(guó)國(guó)家安全戰(zhàn)略關(guān)注的最大重點(diǎn)。在任不到兩年的時(shí)間內(nèi)，特朗普放手國(guó)家安全團(tuán)隊(duì)和防務(wù)部門醞釀“印太”戰(zhàn)略和海上戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型。從目前披露的信息來(lái)看，中國(guó)無(wú)疑已成為美國(guó)國(guó)家安全戰(zhàn)略、“印太”地區(qū)戰(zhàn)略和海上戰(zhàn)略的焦點(diǎn)國(guó)家或?qū)κ帧?/p>
不容忽視也不應(yīng)存在僥幸心理的方面是，美軍大幅提高了在南海行動(dòng)的頻率和等級(jí)，在軍事戰(zhàn)略、作戰(zhàn)概念和裝備建設(shè)等方面都在以中國(guó)為重點(diǎn)進(jìn)行布局和探索。在2015年至2016年間，美國(guó)海軍恢復(fù)中斷了74年之久聚焦?fàn)帄Z海洋控制的高烈度沖突的“艦隊(duì)問(wèn)題”(Fleet Problem)演習(xí)，該演習(xí)在太平洋戰(zhàn)爭(zhēng)前曾針對(duì)日本，如今則被認(rèn)為是針對(duì)中國(guó)。
冷戰(zhàn)結(jié)束后，中美軍隊(duì)互為對(duì)手早就不是秘密，也不稀奇，但相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，都是戰(zhàn)術(shù)或點(diǎn)對(duì)抗，唯一有可能引發(fā)雙方大規(guī)模武裝沖突的就是臺(tái)灣問(wèn)題。但近些年來(lái)，在美方的主導(dǎo)下，這種對(duì)手的設(shè)定和對(duì)抗的場(chǎng)景具有更多的戰(zhàn)略意義，已從“點(diǎn)”演變到“線”甚至是“面”，已從臺(tái)海擴(kuò)展到南海、西太甚或印度洋地區(qū)。
在這種戰(zhàn)略背景和氛圍之下，中美兩軍關(guān)系加速下行。
三大障礙繼續(xù)加劇
進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，美國(guó)對(duì)臺(tái)軍售、美軍抵近偵察和美國(guó)對(duì)華軍事交流的歧視性法案被稱之為中美軍事關(guān)系發(fā)展的三大障礙。
美國(guó)對(duì)臺(tái)軍售是早該解決的歷史遺留問(wèn)題。根據(jù)1982年發(fā)布的《八一七公報(bào)》，“美國(guó)政府進(jìn)一步聲明‘它不尋求執(zhí)行一項(xiàng)長(zhǎng)期向臺(tái)灣出售武器的政策，它向臺(tái)灣出售的武器在性能與數(shù)量上將不超過(guò)中美建交后近幾年來(lái)供應(yīng)的水平。它準(zhǔn)備逐步減少對(duì)臺(tái)灣的武器出售，并經(jīng)過(guò)一段時(shí)間導(dǎo)致最后的解決。’”但隨著冷戰(zhàn)的結(jié)束，美國(guó)即完全放棄了履約的打算，老布什、克林頓、小布什和奧巴馬政府都曾大規(guī)模向臺(tái)出售武器。
特朗普上臺(tái)后，有意改變一攬子交易，轉(zhuǎn)而采取逐案審批的方式，推動(dòng)對(duì)臺(tái)軍售的常態(tài)化。2017年6月，特朗普政府首批約14億美元的對(duì)臺(tái)軍售得到批準(zhǔn)。2018年3月16日，特朗普簽署國(guó)會(huì)參眾兩院已通過(guò)的“臺(tái)灣旅行法”，鼓勵(lì)允許美方所有層級(jí)的官員訪問(wèn)臺(tái)灣，允許臺(tái)灣高級(jí)官員在“受尊敬的條件”下來(lái)到美國(guó)。《2018年國(guó)防授權(quán)法案》允許美臺(tái)軍艦相互?？繉?duì)方港口；《2019年國(guó)防授權(quán)法案》要求美軍和行政當(dāng)局采取措施提升臺(tái)灣的防務(wù)能力。
美國(guó)每年動(dòng)用艦機(jī)針對(duì)中國(guó)大陸實(shí)施上千次的抵近軍事偵察，偵察內(nèi)容包括中國(guó)大陸沿海沿岸重要軍事目標(biāo)的活動(dòng)、導(dǎo)彈發(fā)射及軍事通訊等。部分行動(dòng)接近甚至緊貼中國(guó)領(lǐng)海線進(jìn)行，對(duì)中國(guó)的國(guó)家安全、裝備安全和人員安全構(gòu)成嚴(yán)重威脅。2001年南海撞機(jī)事件的起因，就是美國(guó)在海南島附近海域進(jìn)行近距離偵察。近年來(lái)，美國(guó)日益視中國(guó)為戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，無(wú)論是頻率，還是烈度，抵近偵察行動(dòng)都在持續(xù)加強(qiáng)。
美國(guó)《2000財(cái)年國(guó)防授權(quán)法》《迪萊修正案》，以及《1990-1991財(cái)年對(duì)外關(guān)系授權(quán)法》等法案在至少15項(xiàng)領(lǐng)域限制兩軍交流，限制對(duì)華高技術(shù)出口。這些歧視性法案是在兩軍關(guān)系低迷、國(guó)會(huì)反華勢(shì)力抬頭的情況下出臺(tái)的，是中美提高戰(zhàn)略互信，加強(qiáng)戰(zhàn)略溝通的瓶頸。以往，美國(guó)軍方與國(guó)會(huì)的態(tài)度有所不同，出于發(fā)展兩軍關(guān)系和互通有無(wú)的考慮，在執(zhí)行層面保持一定的彈性，愿意在歧視性法律的邊緣領(lǐng)域進(jìn)行一些創(chuàng)新性的交流與合作。不過(guò)，從2015年開(kāi)始，美國(guó)軍方態(tài)度逐漸與國(guó)會(huì)走近，收緊了兩軍交流的操作空間，很多計(jì)劃好的交流項(xiàng)目要么被取消，要么被打折扣執(zhí)行。
第四大障礙快速發(fā)酵
2015年以來(lái)，“南海軍事化”成為兩軍關(guān)系中的一大新問(wèn)題，其風(fēng)頭大有蓋過(guò)“三大障礙”的趨勢(shì)。美國(guó)所謂的“南海軍事化”，指的是中國(guó)在擴(kuò)建島礁上部署武器，或者中國(guó)將南海島礁用于軍事用途的行為。在中方不斷強(qiáng)調(diào)美方才是“南海軍事化”的始作俑者和操盤手的情況下，美國(guó)近來(lái)開(kāi)始用“島礁軍事化”代替“南海軍事化”。
2015年初，中國(guó)南沙島礁建設(shè)初具規(guī)模，引發(fā)了美國(guó)的高度關(guān)注和強(qiáng)烈反應(yīng)。此后，美國(guó)在公開(kāi)和官方高層交流渠道中頻頻炒作“南海軍事化”問(wèn)題，要求中國(guó)做出承諾，不在新擴(kuò)建的島礁上部署武器。在中方看來(lái)，美國(guó)的指責(zé)和要求毫無(wú)道理，中國(guó)在自己島礁上建設(shè)防御性設(shè)施，這是國(guó)際法賦予的自保權(quán)和自衛(wèi)權(quán)。中國(guó)花這么大代價(jià)擴(kuò)建島礁，讓中國(guó)承諾不在島上部署武器不符合邏輯。
中方擴(kuò)建島礁并非完全出于軍事目的，還有多重其他非軍事目的，如改善民生、提供國(guó)際公共產(chǎn)品等。但是，鑒于南海復(fù)雜的地緣形勢(shì)，島礁也亟須提高自衛(wèi)能力，中國(guó)不是最早在南沙部署武器的國(guó)家，國(guó)防政策是防御性的，中國(guó)部署武器的數(shù)目多寡和能力高低，取決于其面臨威脅的大小。盡管如此，在實(shí)際操作中，中方保持著極大克制。中方南沙島礁的基礎(chǔ)設(shè)施早就建設(shè)完畢，但一直到2018年5月份前后，為應(yīng)對(duì)美軍在島礁周圍不斷升級(jí)的挑釁行動(dòng)，才開(kāi)始在島上部署反艦導(dǎo)彈和防空導(dǎo)彈等實(shí)質(zhì)性裝備。
值得注意的是，在“島礁軍事化”問(wèn)題上，美方日益上綱上線，甚至不惜進(jìn)行議題捆綁，如將島礁導(dǎo)彈部署與環(huán)太演習(xí)聯(lián)系在一起，以此為借口，取消了原本計(jì)劃內(nèi)的中國(guó)海軍參加“環(huán)太演習(xí)2018”的邀請(qǐng)。此外，美國(guó)還更進(jìn)一步提出要求，只有中方撤出島上部署的武器，才可能進(jìn)行類似環(huán)太演習(xí)的交流與合作。
中美圍繞“南海軍事化”較量的背后，是雙方日益加劇的南海戰(zhàn)略博弈。中國(guó)希望維護(hù)自己在南海的主權(quán)、主權(quán)權(quán)益，并獲得合理的權(quán)力地位和戰(zhàn)略空間；而美國(guó)希望繼續(xù)維持在該地區(qū)的海上主導(dǎo)地位，對(duì)中國(guó)在南海迅猛發(fā)展的力量感到極不適應(yīng)。“南海軍事化”已成為一個(gè)綜合性博弈的概念，一方面是雙方力量差距的縮小和反縮小，以及雙方現(xiàn)場(chǎng)的摩擦與對(duì)抗升級(jí)；另一方面是雙方外交和國(guó)際輿論的較量，即便中方相對(duì)被動(dòng)，但面臨美方在“南海軍事化”議題上愈演愈烈的炒作，也不得不進(jìn)行反駁和反制。
中方并不愿意與美方開(kāi)辟新的對(duì)抗戰(zhàn)線，但美國(guó)執(zhí)意如此，中方也別無(wú)選擇，可以預(yù)見(jiàn)，圍繞“南海軍事化”的斗爭(zhēng)將成為中美軍事關(guān)系中的一大新的具體障礙。
防止“真打起來(lái)”
在中美關(guān)系中，中國(guó)當(dāng)然擁有很強(qiáng)的塑造能力，但美強(qiáng)中弱的戰(zhàn)略格局短期內(nèi)不可能得到改變，美國(guó)對(duì)中美關(guān)系的塑造能力和潛力先天強(qiáng)于中國(guó)。在這種情況下，中國(guó)可能改變不了中美戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)的基本路線，但有改變競(jìng)爭(zhēng)節(jié)奏和烈度的較強(qiáng)能力，過(guò)高或過(guò)低估計(jì)自身的能力都可能導(dǎo)致戰(zhàn)略上的重大失誤。
冷戰(zhàn)后的很長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)，中美軍事關(guān)系的主要任務(wù)在于增進(jìn)戰(zhàn)略互信，減少不必要的誤判，并推動(dòng)中美關(guān)系的總體穩(wěn)定。目前來(lái)看，情況和形勢(shì)已經(jīng)發(fā)生了巨變，意圖的相互了解可能并不那么重要，重要的是基于能力的相互試探及相互克制。
對(duì)于現(xiàn)階段的中美軍事關(guān)系來(lái)說(shuō)，重要的是如何共同采取切實(shí)有效的措施，防止“真打起來(lái)”。
在美國(guó)設(shè)定的中美戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)的框架內(nèi)，雙方亟待解決的是如何管控競(jìng)爭(zhēng)，防止競(jìng)爭(zhēng)無(wú)限制擴(kuò)大和升級(jí)，進(jìn)而引發(fā)雙方的武裝沖突。就危機(jī)管控機(jī)制的質(zhì)量和有效性來(lái)看，中美間現(xiàn)存的一系列有關(guān)危機(jī)管控的安排遠(yuǎn)不能與冷戰(zhàn)時(shí)期的美蘇相比，與美俄軍事關(guān)系相比也有一定差距，盡管中美關(guān)系仍然比當(dāng)年的美蘇關(guān)系和今天的美俄關(guān)系要好很多。
在中美都在強(qiáng)化西太平洋軍事力量并彼此為主要對(duì)手的背景下，雙方的艦機(jī)和其他軍事平臺(tái)每天都在發(fā)生各類頻繁的“相遇”和摩擦，頻率和烈度還在快速攀升，加強(qiáng)有效的危機(jī)管控十分必要。以往我們往往側(cè)重于溝通管道和機(jī)制的建設(shè)，其實(shí)更重要的是，雙方需要就該地區(qū)的權(quán)力分配、力量對(duì)比、行為規(guī)則和區(qū)域秩序形成必要的共識(shí)，并在此基礎(chǔ)上達(dá)成一個(gè)包容性的、共存的安全架構(gòu)。唯如此，雙方才有可能進(jìn)行真正有效的危機(jī)管控。
鑒此，中方迫切需要轉(zhuǎn)變思路，不宜將追求中美軍事關(guān)系的表面和諧及一團(tuán)和氣作為自己的追求目標(biāo)，而應(yīng)直面矛盾、直面分歧，以一個(gè)強(qiáng)者的心態(tài)與美方進(jìn)行博弈。中國(guó)的文化較為含蓄，很多分歧不愿意攤開(kāi)了談，往往過(guò)于重視對(duì)總體氛圍的維護(hù)，而忽視對(duì)具體分歧的表達(dá)和具體問(wèn)題的解決。當(dāng)然，以前長(zhǎng)期作為弱者，中國(guó)在具體問(wèn)題上也沒(méi)有太多與美方討價(jià)還價(jià)的本錢，這使得中國(guó)可能也缺乏相應(yīng)的博弈經(jīng)驗(yàn)和談判能力。今后，中國(guó)要盡快轉(zhuǎn)變角色，有意識(shí)地提高相關(guān)能力，不要老以弱者和受害者的心態(tài)與美方互動(dòng)。
另外，中方也需要充分考慮到中美戰(zhàn)略博弈的復(fù)雜性和長(zhǎng)期性，并做好相應(yīng)斗爭(zhēng)準(zhǔn)備。中美間的軍事競(jìng)爭(zhēng)是一場(chǎng)“持久戰(zhàn)”，可能會(huì)持續(xù)10年甚至數(shù)十年，不經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的、激烈的斗爭(zhēng)，美國(guó)不可能對(duì)中國(guó)的主權(quán)、主權(quán)權(quán)益和海上地位給予相應(yīng)的尊重。
(作者系北京大學(xué)海洋戰(zhàn)略研究中心執(zhí)行主任)
(《中國(guó)新聞周刊》2018年第25期)
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