《草案》與上位法沖突不合法理
由國務院發(fā)布實施的《氣象災害防御條例》,對于氣象災害所給出的定義是,那些自然界存在的大氣現(xiàn)象,它并不包括任何由人為污染造成的災害。
因此,呂忠梅認為,將“霾”納入氣象災害的范疇,既不合“事理”,也不合“法理”。她指出,立法事關社會經(jīng)濟秩序的建立和維護,是一種政治家的行為,不能以“技術化”方式簡單思維,否則,不僅實現(xiàn)不了規(guī)范主體行為的預期目標,而且會造成對社會秩序的破壞,希望立法者真正秉持“良法善治”的法治思維,慎重對待法律概念。
孫佑海提出,如果將霧霾列入氣象災害,與國務院《氣象災害防御條例》關于氣象災害的定義存在明顯不一致。他認為,全力防治污染,根除霧霾形成的內(nèi)因,才是唯一的道路和方法。只有糾正人們不合理的污染環(huán)境的行為,不向環(huán)境中排放污染物,才能從根本上解決霧霾問題。
開根森也認為,將霾列為氣象災害,與上位法規(guī)定不一致,與國內(nèi)外慣例不一致。
開根森說,環(huán)保部和各研究機構以及國際上的政府主管和研究機構都不把霾或“Smog”(煙霧污染)歸類于氣象災害?！恫莅浮穼Ⅵ擦腥霘庀鬄暮Ω淖兞琐驳亩x,與國內(nèi)外慣例認知不一致。同時,把霾列為氣象災害,客觀上削弱了霾的污染性質(zhì),從而會削弱對大氣污染的防治力度。
開根森提出,把霾列為自然災害勢必推遲北京大氣污染問題的治理進程,進一步損害公眾的身體健康。
北京林業(yè)大學人文社會科學學院副教授楊朝霞認為,立法必須以科學研究為基礎,霾不是氣象災害,是人類活動產(chǎn)生的污染物在靜風天氣等不良條件下造成的不良后果,靜風天氣是氣象問題,但霾是不良天氣導致的污染問題,不是氣象災害,和風霜雨雪冰雹等氣象災害有本質(zhì)區(qū)別,應該放在污染防治法律中加以調(diào)整。
北京師范大學法學院講師嚴厚福也質(zhì)疑《草案》的科學性。他說,《草案》將霾入法,從立法權限來說沒有問題,上位法沒有相關規(guī)定,但是霾和氣象災害是不一樣的,把霾寫進去不具有科學性。
劉洪巖說,霧和霾是兩個概念,這不是一個科學問題,而是一個常識問題。霧霾的成因比較復雜,霾一部分是自然因素造成,但大部分是人類活動造成,建議從科學角度將自然因素造成的霾和人為因素造成的霾加以區(qū)分。
北京公眾與環(huán)境研究中心主任馬軍告訴《法制日報》記者,從科學角度來看,將霾列為氣象災害是不科學的。“霾的造成雖然有一定自然因素成因,但主要是由于人類活動產(chǎn)生的污染物在靜風、逆溫條件下形成的,與冰雹等氣象災害在成因上有著本質(zhì)的區(qū)別,從科學上來說不能列為氣象災害。”他說,從操作層面來看,霾是可以防治的,氣象災害只能減輕損害而不能防治。
馬軍認為,《草案》將霾列入氣象災害,與國務院發(fā)布的《氣象災害防御條例》關于氣象災害的定義存在明顯不一致,將影響對氣象災害工作的性質(zhì)定位,混淆霾污染治理主體的責任。
在他看來,霾若被列為氣象災害,不但沒有科學性,而且會留下一個大的法理上的漏洞。“這是不嚴肅的,將影響治霾工作的開展,如對地方政府的問責就無法進行。”馬軍說。
美國環(huán)保協(xié)會中國項目主任張建宇也反對將霾列入氣象災害范疇。
常紀文說,霾不能列為氣象災害,建議改為氣象災禍。他認為,《草案》將霾列為氣象災害,已引發(fā)社會關注,一旦通過,將帶來后患。
治霾應按大氣法規(guī)定明確部門職責
馬軍認為,霾若需寫入草案,也不應與冰雹等自然災害并列,可單獨列為一項,說明它的本質(zhì)不是自然災害,并就其列入原因作出特別說明,避免社會各界對霾的定義與治理問題產(chǎn)生誤解。同時增加說明,明確治霾的責任仍執(zhí)行大氣法等法律規(guī)定。
“氣象部門之所以會積極介入監(jiān)測和發(fā)布霾預警,這其中既有社會需求,也與其技術條件成熟、受眾范圍廣等有關,現(xiàn)階段氣象部門對霾的信息發(fā)布比環(huán)保部門更及時。”馬軍建議,環(huán)保部門重視霾預警的發(fā)布傳播,借鑒氣象部門與新媒體合作的經(jīng)驗,主動為新媒體提供接口,拓寬傳播渠道,并優(yōu)化預報內(nèi)容,擴大環(huán)保部門在霾預警方面的影響力。
王明遠是清華大學環(huán)境資源能源法學研究中心主任、教授。他認為,霧霾首先是一種天氣現(xiàn)象,同時也是一種污染現(xiàn)象,不是純粹的氣象問題或者污染問題,屬于氣象學和環(huán)境科學的交叉領域,在科學上很難把霧和霾切割開來。此外,大氣法第95條規(guī)定的大氣環(huán)境質(zhì)量預報的會商機制也是由環(huán)保部門和氣象部門共同完成。
他認為,地方立法應進一步明確霧霾的法律地位和部門職責,不影響地方政府對環(huán)境質(zhì)量負責的法定義務,不會沖擊現(xiàn)有管理體制。
建議從根本上消除霧霾產(chǎn)生內(nèi)因
“為了解決霧霾問題,在目前的科技條件下,人類只能從不排放或減輕排放污染物的行為,找到解決霧霾問題的出路。”孫佑海說,目前,人類無法對形成霧霾的外因進行干預。但是,可以對氣象條件的變化情況做出預報。他指出,人們可以通過氣象預報,告知人們在出現(xiàn)靜風、逆溫等氣象條件下,可能有霧霾的發(fā)生,從而為減輕霧霾對人類健康的損害,作出自己的貢獻。
張俊杰提出,將霾歸入氣象災害,地方法規(guī)就把它定義成了一種不可抗力,難以預見、無法抗拒和無法避免,從而忽視了霾的人為成因,也忽視了霾是可以徹底治理的客觀事實。同時,霾的預警和管理若按照氣象災害處理,拉長了信息和管理鏈條,不利于政府部門及時和有效地做出反應。
孫佑海建議,政府和環(huán)境保護部門,要嚴格貫徹環(huán)境保護法律法規(guī),切實以改善環(huán)境質(zhì)量為中心。要以壯士斷腕的決心和勇氣,堅決糾正嚴重污染環(huán)境的行為,以從根本上解決嚴重的霧霾問題,消除霧霾產(chǎn)生的內(nèi)因。
同時,要支持有關部門提高氣象預報質(zhì)量,尤其要做好霧霾形成和變化的預報,履行好氣象部門應盡的職責,努力為避免或減輕霧霾對人類健康的損害,做出氣象部門應有的貢獻。
本報北京12月12日訊
