北京擬將霾列入氣象災害引強烈質(zhì)疑
專家稱結果或?qū)е抡怀袚析藏熑?/span>
□ 法制日報記者 郄建榮
根據(jù)中國環(huán)境監(jiān)測總站今天發(fā)布的環(huán)境空氣質(zhì)量預報,包括北京在內(nèi)的京津冀多個城市以及太原、鄭州、濟南甚至西安均出現(xiàn)了重度至嚴重空氣污染。事實上,今年入秋以來,只要是靜風、靜穩(wěn),幾乎都沒有躲過空氣污染。目前,空氣污染無疑已經(jīng)成為人們的心腹之患。
為解決空氣污染這一難題,包括環(huán)保部門在內(nèi)的多個政府部門都在努力。然而,12月1日,北京市人大常委會發(fā)布的《北京市氣象災害防治條例(草案修改二稿)》(以下簡稱《草案》)第二款的規(guī)定引起了國內(nèi)外著名法學家、科學家以及學者的高度關注,他們紛紛提出質(zhì)疑。
《草案》第二款明確將霾列為氣象災害。對此,全國人大代表、資深環(huán)境法專家、全國政協(xié)社會和法制委員會駐會副主任呂忠梅,天津大學法學院院長、環(huán)境法專家孫佑海,北京大學法學院教授汪勁,國務院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長常紀文,中國科學院大氣物理研究所研究員王自發(fā),美國環(huán)保協(xié)會中國項目主任張建宇,美國加州環(huán)保局環(huán)境管理工程師開根森,美國杜克大學昆山環(huán)境研究中心主任張俊杰等均提出反對意見。
他們認為,人類活動排放大量污染物是造成霾的根本內(nèi)因,霾的本質(zhì)是污染,與自然災害有著根本區(qū)別。同時,將霾列為氣象災害,不僅與上位法規(guī)定的氣象災害范疇不一致,還將產(chǎn)生污染者可以“依法脫責”等問題,造成法律適用的混亂。
造成任何人排污不需擔責的誤導
在呂忠梅看來,將“霾”列為氣象災害,作為一個立法問題,需要從科學和法律兩個方面加以分析。
她告訴《法制日報》記者,從科學上看,如果將以氣象變化方式表現(xiàn)的污染——“霾”定義為氣象災害,那么以大氣污染的其他形式如酸雨、光化學煙霧等是否都要定義為氣象災害。“如果這樣,幾乎所有的環(huán)境污染都可以納入‘自然災害’的范疇。”呂忠梅甚至用“十分荒唐”來表述她的看法。
“‘外因是變化的條件,內(nèi)因是變化的根據(jù),外因通過內(nèi)因而起作用’。尤其是‘外因通過內(nèi)因而起作用’這一論斷,對于我們認識霧霾的形成原因和對策,具有極為重要的指導作用。”孫佑海認為,人類的不合理的行為是形成霧霾的內(nèi)因。“也就是說,如果沒有人類從事嚴重污染的行為,如果沒有造成嚴重污染,任憑任何氣象條件的變化,都不可能形成霧霾。”在孫佑?？磥?如果將霧霾列入氣象災害,將影響對氣象災害的性質(zhì)定位,混淆霧霾污染的治理主體,不利于霧霾問題的有效解決。
“從法律上看,立法首先是一種價值選擇和判斷,將‘霾’納入氣象災害,意味著立法者并未將環(huán)境保護或者生態(tài)文明建設作為優(yōu)先的價值選擇。其次,立法是一種權利、權力的邊界劃定,如果將‘霾’作為氣象災害,意味著個人不具有呼吸清潔空氣的權利、政府也不負有治‘霾’的責任。”呂忠梅指出,如果可以把“霾”作為氣象災害,那么任何人都可以向大氣排放污染物而無須承擔法律責任,這與綠色發(fā)展的理念、美麗中國的愿景顯然是完全背離的。
汪勁也認為,霾是人為因素所致,人類不排放致霾污染物,就不會有霾的現(xiàn)象出現(xiàn)。也就是說,離開人類排放活動,自然界自身的變化不可能有霾出現(xiàn)。
中國社科院法學所研究員劉洪巖說,霾一旦列為氣象災害,就會排除人為污染的情形,而成為不可抗力免責事由,需要慎重對待。
把霧和霾混在一起毀了霧的美好
“霧是霧,霾是霾。霧是一個很美好的事物。”作為科學家,王自發(fā)對霧的理解是:“它是一個很美好的事物。”在他看來:“霧、霾混用,把霧與霾混在一起,不僅會混淆概念,還會毀了霧這個美好的詞匯,導致現(xiàn)在的小孩一聽到霧就害怕。”王自發(fā)說,從另一個側(cè)面講,不可否認霧是自然災害,“說它是自然災害,就是考慮到它出現(xiàn)時影響能見度,影響交通等人類活動。”王自發(fā)說,而霾主要是人為活動造成的,如果把霾定位為自然災害,那就會混亂。
王自發(fā)認為,人為災害和自然災害是有明顯區(qū)別的。他指出,霾作為一種人為活動成因為主引起的光學現(xiàn)象,由其產(chǎn)生的物理消光特性,表現(xiàn)在能見度的影響,其化學特性就是表現(xiàn)為污染,影響人體健康。霾的預報應該對應防治義務,不能“只報不治”。
復旦大學環(huán)境資源與能源法研究中心主任、教授張梓太認為,要把氣象災害這個概念搞清楚。“氣象災害是自然災害的一種,自然災害是不能被人的力量所控制所引發(fā)。”張梓太說,霾的產(chǎn)生與人類活動緊密相關,就這點而言,《草案》將霾納為自然災害不僅違反科學規(guī)律,會混淆概念,還會為霾污染制造者提供一個逃避責任的理由。
張梓太認為,中國的環(huán)境問題,特別是大氣污染問題,是一個典型的結構問題,是能源消耗結構問題,是產(chǎn)業(yè)結構問題。
“霾一旦列為氣象災害,就會排除人為污染的情形,而成為不可抗力免責事由。”中國人民大學法學院教授竺效告訴《法制日報》記者,如果將霾通過立法列為氣象災害,必定會給未來的環(huán)境侵權訴訟帶來法律適用上的風險和不確定性。“即便其他地方已有規(guī)定,不易引人關注,但北京作為首都,作為國際大都市,則更容易引起關注和相關法律風險。”竺效說。
