本月初，北約29個(gè)成員國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)人齊聚英國(guó)倫敦，既為慶祝北約成立70周年，更為商討北約如何轉(zhuǎn)型以更好地適應(yīng)未來(lái)。70年來(lái)，北約跨越了冷戰(zhàn)、冷戰(zhàn)后初期和新世紀(jì)，成員國(guó)從最初的12個(gè)增加到現(xiàn)在的29個(gè)，逐步從地區(qū)型軍事集團(tuán)向全球最大政治軍事聯(lián)盟轉(zhuǎn)變。近年來(lái)，在歷史與現(xiàn)實(shí)因素的共同作用下，北約受到內(nèi)部分歧加大、外部風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)增多、轉(zhuǎn)型發(fā)展前景不明的困擾。此次倫敦峰會(huì)受到國(guó)際社會(huì)普遍關(guān)注，不僅因?yàn)橛?ldquo;北約腦死亡”的前奏和“群嘲特朗普”的插曲，更因?yàn)榉鍟?huì)的主調(diào)清晰明確，那就是“古稀之年”的北約正試圖開(kāi)啟新一輪調(diào)整轉(zhuǎn)型，正如北約秘書長(zhǎng)斯圖爾滕貝格在峰會(huì)上所說(shuō)的：“當(dāng)世界改變時(shí)，北約將隨之而變。”這勢(shì)必對(duì)地區(qū)與國(guó)際安全事務(wù)產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。
但北約轉(zhuǎn)型背負(fù)著三個(gè)歷史“包袱”。70年前，北約首任秘書長(zhǎng)伊斯梅爵士曾用三句話概括北約成立的宗旨：留住美國(guó)人，擋住蘇聯(lián)人，壓住德國(guó)人。70年后，華約早已解體，蘇聯(lián)不復(fù)存在，冷戰(zhàn)硝煙散盡。北約作為冷戰(zhàn)“遺物”，經(jīng)歷數(shù)次轉(zhuǎn)型，再次來(lái)到變革的十字路口。今天，這三句話有了新的含義，可以用來(lái)概括北約轉(zhuǎn)型背負(fù)的三大歷史“包袱”。
一是美歐關(guān)系的不平等。冷戰(zhàn)后美國(guó)留下了，因?yàn)槊绹?guó)“對(duì)北約的承諾從來(lái)沒(méi)有動(dòng)搖過(guò)”，但歐洲與美國(guó)在跨大西洋同盟關(guān)系中的地位從來(lái)也沒(méi)有平等過(guò)，盡管冷戰(zhàn)后有更多的歐洲國(guó)家加入北約，但北約過(guò)去是、現(xiàn)在仍然只是美國(guó)實(shí)現(xiàn)其全球戰(zhàn)略的重要工具。二是防范圍堵俄羅斯。冷戰(zhàn)結(jié)束后，北約因失去對(duì)手一度遭遇生存危機(jī)，但北約東擴(kuò)的步伐異常堅(jiān)定，拒絕俄羅斯加入的態(tài)度也一貫明確，說(shuō)明對(duì)俄羅斯的防范圍堵仍然是其合法性的主要來(lái)源。三是德法作用有限。德國(guó)與法國(guó)作為歐洲核心國(guó)家，雖然一直倡導(dǎo)歐洲獨(dú)立防務(wù)，但在北約已牢固確立其在歐洲安全體系中主導(dǎo)地位的情況下，德法亦將自身安全與歐洲安全系于北約，雖不事事唯美國(guó)馬首是瞻，但其作用受到很大制約。
北約轉(zhuǎn)型還面臨著諸多現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。冷戰(zhàn)結(jié)束以來(lái)，北約通過(guò)不斷調(diào)整角色定位，實(shí)現(xiàn)從地區(qū)軍事同盟向全球軍事政治同盟的轉(zhuǎn)變，以確保主導(dǎo)歐洲安全并獲得全球影響力。此次倫敦峰會(huì)上，北約各成員國(guó)聚焦“轉(zhuǎn)變”，在提高成員國(guó)軍備水平、應(yīng)對(duì)恐怖主義威脅、開(kāi)辟太空作為第五“作戰(zhàn)領(lǐng)域”、維護(hù)包括5G在內(nèi)的通信基礎(chǔ)設(shè)施安全和推進(jìn)更公平的責(zé)任分擔(dān)等一系列重大議題上達(dá)成共識(shí)。但共識(shí)難掩分歧，北約的下一步轉(zhuǎn)型，仍面臨諸多現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。
首先，美歐存在矛盾分歧。在價(jià)值理念上，特朗普政府奉行的“美國(guó)優(yōu)先”原則與北約的集體安全理念存在一定沖突。在安全威脅認(rèn)知上，美國(guó)視中、俄為主要戰(zhàn)略對(duì)手，而法、德等歐洲國(guó)家大多認(rèn)為恐怖主義才是主要安全威脅。在責(zé)任分擔(dān)上，美國(guó)數(shù)次以退出北約相威脅，終于獲得歐洲盟友和加拿大承諾到2024年增加軍費(fèi)投入至4000億美元；但美國(guó)與盟友在該問(wèn)題上的分歧將長(zhǎng)期存在，因?yàn)槌塑娰M(fèi)投入，還有軍事行動(dòng)的參與問(wèn)題；近年來(lái)，北約的歐洲成員更傾向于按自身利益決定是否參與美國(guó)主導(dǎo)的海外軍事行動(dòng)，不愿亦步亦趨配合美國(guó)。
其次，北約面臨的安全環(huán)境動(dòng)蕩且充滿不確定性。一是安全威脅多樣，既有傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的軍事沖突甚至戰(zhàn)爭(zhēng)威脅，更有非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的恐怖主義、跨國(guó)犯罪、難民危機(jī)、網(wǎng)絡(luò)安全等威脅，不同成員國(guó)對(duì)威脅的排序各不相同。二是應(yīng)對(duì)方式復(fù)雜，單純運(yùn)用軍事手段難以解決，必須綜合運(yùn)用政治、外交和軍事等各種手段加以應(yīng)對(duì)。三是行動(dòng)區(qū)域擴(kuò)大，突破了北約原來(lái)防御范圍。種種內(nèi)外挑戰(zhàn)，使北約的角色定位模糊不清，進(jìn)而影響轉(zhuǎn)型的效果。
北約轉(zhuǎn)型的未來(lái)充滿著不確定。背負(fù)歷史“包袱”，面臨現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，北約的轉(zhuǎn)型之路注定不會(huì)一帆風(fēng)順。有西方評(píng)論認(rèn)為，北約倫敦峰會(huì)結(jié)束了，但事關(guān)北約未來(lái)的問(wèn)題依然沒(méi)有解決。北約作為冷戰(zhàn)“遺物”，始終面臨合法性困境，不斷轉(zhuǎn)型也是為了破解這一難題。北約需要轉(zhuǎn)型也正在轉(zhuǎn)型，但北約的未來(lái)并不確定。北約如何彌合成員國(guó)之間的分歧，特別是歐洲國(guó)家與美國(guó)之間的分歧？如何處理與俄羅斯的關(guān)系？如何以軍事力量為后盾，綜合運(yùn)用政治、外交和科技手段應(yīng)對(duì)多樣化的安全威脅？北約運(yùn)用多種力量的邊界在哪里？這些問(wèn)題都是觀察北約走向的風(fēng)向標(biāo)。未來(lái)，北約也許會(huì)變得越來(lái)越不像“北約”，但有一點(diǎn)可以確定，那就是它將以新的方式對(duì)地區(qū)與全球安全事務(wù)產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。
(作者：王嘯，系空軍指揮學(xué)院戰(zhàn)略戰(zhàn)役系講師)
