湖北省公安縣人民檢察院督促保護(hù)洪湖濕地生態(tài)環(huán)境行政公益訴訟案

　　【關(guān)鍵詞】

　　行政公益訴訟 國際重要濕地 相對(duì)集中行政處罰權(quán) 確認(rèn)違法

　　【要旨】

　　行政公益訴訟既可以督促適格行政機(jī)關(guān)對(duì)損害公益的行為依法進(jìn)行處理，直至受損公共利益得到完全保護(hù)，還可以通過訴訟的形式明晰行政機(jī)關(guān)的監(jiān)管職責(zé)，定紛止?fàn)?，促進(jìn)依法行政。對(duì)省級(jí)人民政府決定的相對(duì)集中行政處罰權(quán)，要結(jié)合實(shí)際情況作出合理的解釋，不能機(jī)械理解條文，使得已經(jīng)被賦予的法定職責(zé)無法落到實(shí)處。

　　【基本案情】

　　湖北省洪湖市云霧湖M水產(chǎn)品開發(fā)有限公司(以下簡(jiǎn)稱M公司)于1998年在洪湖自然保護(hù)區(qū)內(nèi)筑低矮圍埂用于水產(chǎn)養(yǎng)殖，承包、圍墾水面面積3827.84畝。2000年，該公司在圍埂上架設(shè)了水泥桿和鐵絲圍網(wǎng)，后在保護(hù)區(qū)內(nèi)四湖總干渠南堤堤段上建設(shè)一棟約5000平方米的四層樓房。2014年至2016年，該公司又在洪湖水面架設(shè)2000余平方米玻璃棧道、長(zhǎng)廊，修建水上高爾夫、垂釣亭等旅游休閑娛樂設(shè)施。與M公司同一法定代表人的云霧湖休閑農(nóng)莊以上述房屋和設(shè)施從事旅游經(jīng)營，經(jīng)營過程中產(chǎn)生的污水直接向湖中排放。

　　【調(diào)查和督促履職】

　　2019年5月，湖北省洪湖市人民檢察院(以下簡(jiǎn)稱洪湖市院)在履職中發(fā)現(xiàn)該線索后，上報(bào)湖北省荊州市人民檢察院(以下簡(jiǎn)稱荊州市院)。2019年10月18日，荊州市院就該問題以行政公益訴訟立案調(diào)查。

　　2019年10月21日，荊州市院向湖北洪湖國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理局(以下簡(jiǎn)稱洪湖管理局)發(fā)出訴前檢察建議，建議其依照《中華人民共和國自然保護(hù)區(qū)條例》《湖北省湖泊保護(hù)條例》等法律法規(guī)，對(duì)M公司的違法行為依法履行監(jiān)督管理職責(zé)。同年12月12日，洪湖管理局回復(fù)稱：一是檢察建議書反映的事實(shí)客觀存在；二是對(duì)云霧湖休閑農(nóng)莊開展旅游經(jīng)營活動(dòng)確實(shí)存在監(jiān)管不到位的問題，現(xiàn)已督促該農(nóng)莊停止旅游經(jīng)營活動(dòng)；三是違建賓館位于水利部門管理的堤防之上；四是餐飲及生活污水直接向洪湖排放，玻璃棧道、筑壩攔汊雖在保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)，但該局不是適格行政執(zhí)法主體；五是已經(jīng)通報(bào)和移交洪湖市人民政府，目前整改工作正在推進(jìn)。

　　2019年12月，洪湖市人民政府以其不具有管轄權(quán)為由，向荊州市人民政府發(fā)函，請(qǐng)求協(xié)調(diào)整改。2020年1月9日，荊州市人民政府組織召開M公司問題整改專題會(huì)議，洪湖市政府、洪湖管理局和荊州市院派員參會(huì)，會(huì)議責(zé)成由洪湖市人民政府牽頭、洪湖管理局配合共同制定整改方案。2020年1月16日，洪湖市人民政府、洪湖管理局共同擬定《洪湖云霧湖休閑農(nóng)莊違規(guī)建設(shè)等問題整改方案》報(bào)荊州市人民政府，明確在2020年6月底前完成全部整改工作。后因新冠肺炎疫情影響，整改工作延期。

　　【訴訟過程】

　　截至2020年10月，除旅游被督促停止外，其他問題仍然沒有得到整改。荊州市院商請(qǐng)湖北省荊州市中級(jí)人民法院將案件交由湖北省公安縣人民法院異地管轄，湖北省公安縣人民檢察院(以下簡(jiǎn)稱公安縣院)于2020年10月10日依法對(duì)洪湖管理局提起行政公益訴訟。

　　訴訟過程中，雙方爭(zhēng)議的焦點(diǎn)在于洪湖管理局對(duì)M公司的違法行為是否具有法定監(jiān)督管理權(quán)限。公安縣人民法院認(rèn)為，洪湖管理局是荊州市人民政府設(shè)立的自然保護(hù)區(qū)行政主管部門。2006年，湖北省人民政府決定由其在洪湖自然保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)，相對(duì)集中行使?jié)竦刈匀槐Ｗo(hù)區(qū)管理，野生動(dòng)物、植物保護(hù)，漁政管理、船檢港監(jiān)管理，旅游管理，航運(yùn)管理等五個(gè)方面的法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的行政處罰權(quán)?！吨腥A人民共和國自然保護(hù)區(qū)條例》《湖北省湖泊保護(hù)條例》是相對(duì)集中行政處罰權(quán)范圍內(nèi)的自然保護(hù)區(qū)管理方面的法律規(guī)范，上述條例設(shè)定的行政處罰以及賦予相關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)限均在洪湖管理局相對(duì)集中行使的處罰權(quán)限之內(nèi)，因此洪湖管理局對(duì)M公司的違法行為具有實(shí)施行政處罰，以及責(zé)令停止違法行為、限期恢復(fù)原狀的法定職權(quán)。

　　鑒于在本案審理期間，M公司和洪湖市沙口鎮(zhèn)政府簽訂了退垸還湖協(xié)議，圍埂、水泥桿和鐵絲圍網(wǎng)、玻璃棧道、長(zhǎng)廊、水上高爾夫等設(shè)施均被拆除，被分割的水面已與保護(hù)區(qū)水域連成一片；違規(guī)建設(shè)的房屋被依法沒收，M公司的違法行為已經(jīng)整改到位。公益訴訟起訴人變更訴訟請(qǐng)求為確認(rèn)洪湖管理局未對(duì)M公司違法行為履行監(jiān)督管理職責(zé)違法，2021年4月7日，法院作出判決，支持了檢察機(jī)關(guān)訴訟請(qǐng)求。

　　【典型意義】

　　洪湖濕地是國際重要濕地，洪湖自然保護(hù)區(qū)是國家級(jí)保護(hù)區(qū)，其生態(tài)地位不言而喻。自然保護(hù)區(qū)管理部門和地方政府之間常常出現(xiàn)職責(zé)交叉、權(quán)限不明的情況，再加上綜合行政執(zhí)法制度建立、行政處罰權(quán)相對(duì)集中帶來的不適應(yīng)，導(dǎo)致監(jiān)管容易出現(xiàn)真空。本案中，檢察機(jī)關(guān)通過提起行政公益訴訟，厘清了自然保護(hù)區(qū)管理部門和地方政府之間的職責(zé)權(quán)限，明確行政相對(duì)人的合法利益和違法行為，為地方政府及相關(guān)行政機(jī)關(guān)合法合理開展退垸還湖工作提供了法治支撐，助力解決久拖不決影響大的疑難問題，洪湖再現(xiàn)“春漲一篙添水面”的美景。