《瞭望》文章：擺脫“房產模式”依賴

　　地方政府嚴重依賴房地產業(yè)發(fā)展做大GDP、維持現(xiàn)金流，是必須拋棄的經濟發(fā)展模式

　　文/《瞭望》新聞周刊記者 唐敏

　　“十一五”的收官之年，土地資源的緊張在中國特色城市化進程中，成為日益突出的矛盾焦點。

　　在城市，以建設用地日趨緊張加上寬松的貨幣政策以及土地財政的助推，地王頻現(xiàn)、房價飛漲成為房地產市場揮之不去的“頑疾”，盡管調控不斷，但房價仍舊乍跌還漲。

　　在農村，農民“進城”之后，尤其大量的粗放的建設用地和城市緊缺的用地指標對接之后，一些地方政府依據(jù)“土地增減掛鉤”政策，拆遷合并宅基地，讓農民“上樓”，掀起了一場新的圈地運動。

　　從宏觀來看，由于中國經濟對房地產業(yè)倚重過深，不但形成了對產業(yè)資本的擠出效應，而且造成了制造業(yè)、服務業(yè)等成本的上升；另一方面，在農村的土地制度并不完善的情況下，巨大經濟利益驅使下的非法強行征地、野蠻拆遷已經成為影響干群關系和社會穩(wěn)定的一個突出問題。

　　針對這些問題，2010年的宏觀調控加力加碼，一方面令市場看到政府對房地產調控到底的決心，另一方面著力通過加強土地、財稅、金融政策的調節(jié)，加快建設完善符合國情的住房體制和政策體系；對于城鄉(xiāng)土地的異?！傲鲃印?，國務院連續(xù)發(fā)文，要求嚴格規(guī)范。

　　在即將到來的“十二五”期間，政府如何引導經濟擺脫對房地產的過度依賴，合理的城鄉(xiāng)土地制度，將是城市化進程中不可回避的重要話題。

　　房價飛漲和圈地運動

　　為穩(wěn)定房價，打擊炒作，2010年伊始，政府的宏觀調控政策便一步緊似一步：從“國十一條”確定基調，到“新國十條”重拳出擊，再到“新國五條”持續(xù)深化，地產新政以前所未有的密集程度撲面而來。

　　調控對于房價到底產生了何種效果，還有待數(shù)據(jù)的評說。目前來看，在2009年房地產市場一路高燒之下，2010年初達到前所未有的熱度，4月全國70個大中城市房價同比增長12.8%，創(chuàng)下歷史最高紀錄。在輪番的調控政策下，10月份全國房價同比增長8.6%，為今年最低漲幅，但環(huán)比仍上漲0.2%。

　　另一方面，2010年土地市場并沒有因為政府對房地產市場的調控而降溫。杭州、廣州、溫州、上海、北京，地王的紀錄不斷被刷新，不低的溢價率更顯示了市場的火爆。

　　與城市里一些人買不起房、住不上樓不同，在農村，隨著城市化進程加快，在土地財政和建設用地指標緊缺的雙重誘因下，一些地方政府打著“騰籠換鳥、盤活土地資源、提升城市品質和形象”的旗號，“一刀切”地把農民趕“上了樓”。

　　農民上樓換來了城市的土地儲備。從節(jié)約集約利用資源的角度，當農民進城務工之后，將農村閑置粗放的建設用地用以彌補城市建設用地的不足本是中國城市化的題中應有之義，問題的關鍵在于彌補的時機、農民的意愿，以及利益的分配。

　　事實上，根據(jù)土地出讓金的定義，這部分源于農地征用的土地使用權出讓收益，應當在分配階段向農民傾斜。但目前情況并非如此：以2009年的數(shù)據(jù)為例，全國土地出讓支出中，用于農村基礎設施建設支出占比為3.5%；用于補助被征地農民的支出占1.6%；用于耕地開發(fā)、土地整理、基本農田建設和保護支出占比為3.9%；用于農業(yè)土地開發(fā)支出占比僅為0.9%。

　　而且，相較于國有土地拆遷補償來說，集體土地，特別是農用地的征地拆遷補償標準有“明顯過低”之嫌，“取之于農，用之于城”的政策制度設計讓農民在“土地的城市化”中很“受傷”。

　　土地財政仍占半壁江山

　　15000億元，這是2009年中國土地出讓金破紀錄地達到的總金額。調控政策頻出的2010年，此數(shù)字走勢會如何？

　　中國指數(shù)研究院的數(shù)據(jù)顯示，截至11月22日，上海土地出讓收入以1369.94億元高居榜首，北京以1004.48億元位列第二，大連以893.28億元位居第三，其中，大連比去年同期增長了297.75%。從全國的統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，2010年1-10月，全國房地產開發(fā)企業(yè)完成土地購置面積3.28億平方米，同比增長了36.2%，土地購置費8006億元，增長了79.2%。

　　上述數(shù)據(jù)顯示，2010年的土地出讓金總額將會再創(chuàng)新高。

　　一方面，土地出讓金成為一些地方財政收入的主要增長點，一些省市，財政收入同比增長了兩位數(shù)，而其中土地出讓金的增長則高達三位數(shù)。巨額土地出讓金占一些地方財政收入的三四成甚至一半以上。

　　另一方面，2000年以來，我國土地抵押貸款每年以40%左右的速度增加。

　　“土地是財富之母”在中國的城市化進程發(fā)展模式中得到了充分的詮釋。

　　土地出讓金占據(jù)財政“半壁江山”的體制亦讓中央政府對房地產的調控重拳屢屢打在海綿上。

　　為緩解供應緊張帶來的土地價格上漲，中央的調控政策要求地方政府加大土地供應力度，希望通過提高土地的供應量來抑制房價的過快上漲。但在現(xiàn)實中，土地供應的增加，不但強化了地方的“賣地沖動”，而且，由此帶來的土地出讓金的增加更強化了地方對“土地財政”的依賴。今年房地產產市場調控不斷，地王亦不斷涌現(xiàn)即源于此。

　　解決“土地財政”問題，保障農民權益，根據(jù)十七屆三中全會的要求，應當逐步縮小征地范圍。即在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍外，凡是非公益性的建設項目，比如房地產項目、旅游和倉儲設施等，政府不再征地，由農民參與開發(fā)經營。但是，在財政體制等相關改革沒有到位的情況下，能在多大程度上縮小征地的范圍并不樂觀。

　　打破“房產依賴癥”決心不動

　　對于正處于膠著狀態(tài)的房地產市場，住房和城鄉(xiāng)建設部副部長仇保興日前表示，房地產市場調控需要發(fā)揮合力，一方面是政府部門之間的協(xié)同，另一方面是中央與地方的協(xié)同。

　　需要上述兩個“協(xié)同”共同著力破解的難題包括：城鎮(zhèn)化的剛性需求、民間資本投資領域過窄、全球化熱錢涌入與人民幣升值影響、房產持有環(huán)節(jié)稅收制度缺失、地方政府對土地財政的依賴等。

　　協(xié)同的背后實質是經濟增長方式的轉變，房地產業(yè)需要從“保增長”轉向“保民生”，在控制、防范和釋放風險的前提下，進入一個平穩(wěn)健康的發(fā)展期。

　　這其中，最重要的是保障型住房的建設，在此基礎上，增加普通商品房供給，完善住房體制機制和政策體系；加強財稅、金融、土地等政策調節(jié)，規(guī)范市場秩序，抑制投資投機性住房需求，促進房地產市場長期平穩(wěn)健康發(fā)展。

　　要完成保障型住房的建設任務，中國社會科學院副院長李慎明認為，政府在收取的土地出讓金中，必須拿出相當?shù)谋戎赜糜诒Ｕ戏拷ㄔO。

　　在此基礎上，專家認為，房地產產業(yè)的定位應該進行根本性調整，從“國民經濟的支柱產業(yè)”轉變?yōu)椤懊裆椭еa業(yè)”。

　　具體到2011年，從2010年土地市場的火爆情況以及開發(fā)商加緊拿地加大土地儲備來看，房地產市場仍將“不平靜”。

　　但是，與2010年不同的是，2011年中國的貨幣政策將由適度寬松轉向穩(wěn)健，貨幣信貸緊縮比較明顯，增量將控制在7萬億以內。

　　同時，鑒于政府調控房地產業(yè)的決心，2011年調控政策松動的可能性并不大。財稅、金融、土地等政策調節(jié)仍會持續(xù)。

　　在這樣的宏觀條件下，在保障房供應逐步到位的情況下，各地供求矛盾會有所緩解，房地產企業(yè)的資金將不會像2010年般充裕，基于上述原因，專家認為，2011年房價出現(xiàn)回調的可能性較大。

　　但是，從中央下達的1000萬套的保障房建設目標，以及從2010年房地產企業(yè)的拿地熱情來看，2011年房地產建設投資規(guī)模仍舊會大幅提升，政策與資金的支持力度會有所選擇，但也并不會銳減。

　　需要關注的是保障性住房的資金問題，在現(xiàn)有體制下，地方建設保障性住房的動力并不足，如何引導以及督促地方開足馬力保質保量完成保障性住房建設任務，將是下一階段中央政府調控房地產市場的重要著力點。□

　　《瞭望》文章：2010重要財稅改革

　　文/楊志勇

　　2010年，中國繼續(xù)實行積極財政政策，一些重要財稅改革也在穩(wěn)步推進。

　　——健全政府預算體系上取得新的突破，預算透明度進一步提高。2010年除向全國人大上報公共財政預算外，開始報告完整的政府性基金預算、中央國有資本經營預算。預算公開取得了新的突破，中央財政預算主動公開的范圍進一步擴大，中央財政預算公開的內容更加細化，積極推動部門預算公開，實現(xiàn)了中央部門預算首次向社會公開。

　　——政府性基金管理進一步規(guī)范。9月10日，財政部印發(fā)《政府性基金管理暫行辦法》，對政府性基金的定義、申請和審批程序、征收和繳庫、預決算管理、監(jiān)督檢查等作了系統(tǒng)規(guī)定。此舉旨在從制度上全面系統(tǒng)地規(guī)范政府性基金管理行為，推動中央部門和單位，特別是地方政府認真履行政府性基金管理職責，進一步規(guī)范政府收入分配秩序，減輕社會有關各方的負擔。

　　——加強地方政府融資平臺公司管理。6月10日，國務院要求加強地方政府融資平臺公司管理。加強管理不只在防范風險，規(guī)范地方政府行為，更謀劃中長期發(fā)展。融資平臺建設為地方基礎設施建設和公共服務的改善提供了財力支撐，促進了宏觀經濟穩(wěn)定。以項目是否具有公益性和項目資金來源作為依據(jù)，對短時間內上馬的融資平臺項目加以分類清理是切合當前實際的做法。

　　——資源稅改革穩(wěn)步推進。6月1日，資源稅改革在新疆先行。從價征收的改革暫只是對原油天然氣進行，稅率為5%。資源稅費改革邁出堅實的一步。12月1日，原油、天然氣資源稅從價計征改革擴大到整個西部地區(qū)。資源稅改革的實質是提高稅負，促進資源綜合利用。但改革距此目標尚有差距。價格形成機制未發(fā)生變化，資源綜合利用目標將打折扣。但先行改革調節(jié)了石油天然氣企業(yè)與地方政府的財力分配關系，將油氣企業(yè)的一些利潤轉移給地方政府使用，擴大了地方公共服務融資來源。

　　——統(tǒng)一內外資企業(yè)城市維護建設稅和教育費附加。12月1日，中國政府開始對外商投資企業(yè)、外國企業(yè)及外籍個人（下統(tǒng)稱外資企業(yè)）征收城市維護建設稅和教育費附加，實現(xiàn)了內外資企業(yè)城市維護建設稅和教育費附加制度的統(tǒng)一。此舉有利于內外資企業(yè)之間的稅負公平，促進市場經濟的健康發(fā)展。此外，國家也加快了統(tǒng)一地方教育附加政策的步伐，在全國范圍內統(tǒng)一開征地方教育附加，且實行統(tǒng)一的標準，即統(tǒng)一為單位和個人實際繳納的增值稅、營業(yè)稅和消費稅稅額的2%。

　　車輛購置稅優(yōu)惠政策繼續(xù)保留，但優(yōu)惠幅度減小。對2010年購置1.6升及以下排量乘用車，暫減按7.5%的稅率征收車輛購置稅。此外，中央金融高管薪酬也得到進一步的規(guī)范。

　　2010年，中國海關加強稅收管理，在保證海關稅收關稅收入的同時，也引發(fā)了爭議。車船稅立法工作也受挫。萬眾期待的新預算法也亟待出臺。2011年，財稅改革的任務依舊非常艱巨?！酰ㄗ髡邽橹袊鐣茖W院財貿所研究員、博士生導師）