《瞭望》文章：擺脫“房產(chǎn)模式”依賴

　　地方政府嚴(yán)重依賴房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展做大GDP、維持現(xiàn)金流，是必須拋棄的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式

　　文/《瞭望》新聞周刊記者 唐敏

　　“十一五”的收官之年，土地資源的緊張?jiān)谥袊厣鞘谢M(jìn)程中，成為日益突出的矛盾焦點(diǎn)。

　　在城市，以建設(shè)用地日趨緊張加上寬松的貨幣政策以及土地財(cái)政的助推，地王頻現(xiàn)、房?jī)r(jià)飛漲成為房地產(chǎn)市場(chǎng)揮之不去的“頑疾”，盡管調(diào)控不斷，但房?jī)r(jià)仍舊乍跌還漲。

　　在農(nóng)村，農(nóng)民“進(jìn)城”之后，尤其大量的粗放的建設(shè)用地和城市緊缺的用地指標(biāo)對(duì)接之后，一些地方政府依據(jù)“土地增減掛鉤”政策，拆遷合并宅基地，讓農(nóng)民“上樓”，掀起了一場(chǎng)新的圈地運(yùn)動(dòng)。

　　從宏觀來看，由于中國經(jīng)濟(jì)對(duì)房地產(chǎn)業(yè)倚重過深，不但形成了對(duì)產(chǎn)業(yè)資本的擠出效應(yīng)，而且造成了制造業(yè)、服務(wù)業(yè)等成本的上升；另一方面，在農(nóng)村的土地制度并不完善的情況下，巨大經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使下的非法強(qiáng)行征地、野蠻拆遷已經(jīng)成為影響干群關(guān)系和社會(huì)穩(wěn)定的一個(gè)突出問題。

　　針對(duì)這些問題，2010年的宏觀調(diào)控加力加碼，一方面令市場(chǎng)看到政府對(duì)房地產(chǎn)調(diào)控到底的決心，另一方面著力通過加強(qiáng)土地、財(cái)稅、金融政策的調(diào)節(jié)，加快建設(shè)完善符合國情的住房體制和政策體系；對(duì)于城鄉(xiāng)土地的異常“流動(dòng)”，國務(wù)院連續(xù)發(fā)文，要求嚴(yán)格規(guī)范。

　　在即將到來的“十二五”期間，政府如何引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)擺脫對(duì)房地產(chǎn)的過度依賴，合理的城鄉(xiāng)土地制度，將是城市化進(jìn)程中不可回避的重要話題。

　　房?jī)r(jià)飛漲和圈地運(yùn)動(dòng)

　　為穩(wěn)定房?jī)r(jià)，打擊炒作，2010年伊始，政府的宏觀調(diào)控政策便一步緊似一步：從“國十一條”確定基調(diào)，到“新國十條”重拳出擊，再到“新國五條”持續(xù)深化，地產(chǎn)新政以前所未有的密集程度撲面而來。

　　調(diào)控對(duì)于房?jī)r(jià)到底產(chǎn)生了何種效果，還有待數(shù)據(jù)的評(píng)說。目前來看，在2009年房地產(chǎn)市場(chǎng)一路高燒之下，2010年初達(dá)到前所未有的熱度，4月全國70個(gè)大中城市房?jī)r(jià)同比增長(zhǎng)12.8%，創(chuàng)下歷史最高紀(jì)錄。在輪番的調(diào)控政策下，10月份全國房?jī)r(jià)同比增長(zhǎng)8.6%，為今年最低漲幅，但環(huán)比仍上漲0.2%。

　　另一方面，2010年土地市場(chǎng)并沒有因?yàn)檎畬?duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的調(diào)控而降溫。杭州、廣州、溫州、上海、北京，地王的紀(jì)錄不斷被刷新，不低的溢價(jià)率更顯示了市場(chǎng)的火爆。

　　與城市里一些人買不起房、住不上樓不同，在農(nóng)村，隨著城市化進(jìn)程加快，在土地財(cái)政和建設(shè)用地指標(biāo)緊缺的雙重誘因下，一些地方政府打著“騰籠換鳥、盤活土地資源、提升城市品質(zhì)和形象”的旗號(hào)，“一刀切”地把農(nóng)民趕“上了樓”。

　　農(nóng)民上樓換來了城市的土地儲(chǔ)備。從節(jié)約集約利用資源的角度，當(dāng)農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工之后，將農(nóng)村閑置粗放的建設(shè)用地用以彌補(bǔ)城市建設(shè)用地的不足本是中國城市化的題中應(yīng)有之義，問題的關(guān)鍵在于彌補(bǔ)的時(shí)機(jī)、農(nóng)民的意愿，以及利益的分配。

　　事實(shí)上，根據(jù)土地出讓金的定義，這部分源于農(nóng)地征用的土地使用權(quán)出讓收益，應(yīng)當(dāng)在分配階段向農(nóng)民傾斜。但目前情況并非如此：以2009年的數(shù)據(jù)為例，全國土地出讓支出中，用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出占比為3.5%；用于補(bǔ)助被征地農(nóng)民的支出占1.6%；用于耕地開發(fā)、土地整理、基本農(nóng)田建設(shè)和保護(hù)支出占比為3.9%；用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)支出占比僅為0.9%。

　　而且，相較于國有土地拆遷補(bǔ)償來說，集體土地，特別是農(nóng)用地的征地拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有“明顯過低”之嫌，“取之于農(nóng)，用之于城”的政策制度設(shè)計(jì)讓農(nóng)民在“土地的城市化”中很“受傷”。

　　土地財(cái)政仍占半壁江山

　　15000億元，這是2009年中國土地出讓金破紀(jì)錄地達(dá)到的總金額。調(diào)控政策頻出的2010年，此數(shù)字走勢(shì)會(huì)如何？

　　中國指數(shù)研究院的數(shù)據(jù)顯示，截至11月22日，上海土地出讓收入以1369.94億元高居榜首，北京以1004.48億元位列第二，大連以893.28億元位居第三，其中，大連比去年同期增長(zhǎng)了297.75%。從全國的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來看，2010年1-10月，全國房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)完成土地購置面積3.28億平方米，同比增長(zhǎng)了36.2%，土地購置費(fèi)8006億元，增長(zhǎng)了79.2%。

　　上述數(shù)據(jù)顯示，2010年的土地出讓金總額將會(huì)再創(chuàng)新高。

　　一方面，土地出讓金成為一些地方財(cái)政收入的主要增長(zhǎng)點(diǎn)，一些省市，財(cái)政收入同比增長(zhǎng)了兩位數(shù)，而其中土地出讓金的增長(zhǎng)則高達(dá)三位數(shù)。巨額土地出讓金占一些地方財(cái)政收入的三四成甚至一半以上。

　　另一方面，2000年以來，我國土地抵押貸款每年以40%左右的速度增加。

　　“土地是財(cái)富之母”在中國的城市化進(jìn)程發(fā)展模式中得到了充分的詮釋。

　　土地出讓金占據(jù)財(cái)政“半壁江山”的體制亦讓中央政府對(duì)房地產(chǎn)的調(diào)控重拳屢屢打在海綿上。

　　為緩解供應(yīng)緊張帶來的土地價(jià)格上漲，中央的調(diào)控政策要求地方政府加大土地供應(yīng)力度，希望通過提高土地的供應(yīng)量來抑制房?jī)r(jià)的過快上漲。但在現(xiàn)實(shí)中，土地供應(yīng)的增加，不但強(qiáng)化了地方的“賣地沖動(dòng)”，而且，由此帶來的土地出讓金的增加更強(qiáng)化了地方對(duì)“土地財(cái)政”的依賴。今年房地產(chǎn)產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控不斷，地王亦不斷涌現(xiàn)即源于此。

　　解決“土地財(cái)政”問題，保障農(nóng)民權(quán)益，根據(jù)十七屆三中全會(huì)的要求，應(yīng)當(dāng)逐步縮小征地范圍。即在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍外，凡是非公益性的建設(shè)項(xiàng)目，比如房地產(chǎn)項(xiàng)目、旅游和倉儲(chǔ)設(shè)施等，政府不再征地，由農(nóng)民參與開發(fā)經(jīng)營。但是，在財(cái)政體制等相關(guān)改革沒有到位的情況下，能在多大程度上縮小征地的范圍并不樂觀。

　　打破“房產(chǎn)依賴癥”決心不動(dòng)

　　對(duì)于正處于膠著狀態(tài)的房地產(chǎn)市場(chǎng)，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部副部長(zhǎng)仇保興日前表示，房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控需要發(fā)揮合力，一方面是政府部門之間的協(xié)同，另一方面是中央與地方的協(xié)同。

　　需要上述兩個(gè)“協(xié)同”共同著力破解的難題包括：城鎮(zhèn)化的剛性需求、民間資本投資領(lǐng)域過窄、全球化熱錢涌入與人民幣升值影響、房產(chǎn)持有環(huán)節(jié)稅收制度缺失、地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴等。

　　協(xié)同的背后實(shí)質(zhì)是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變，房地產(chǎn)業(yè)需要從“保增長(zhǎng)”轉(zhuǎn)向“保民生”，在控制、防范和釋放風(fēng)險(xiǎn)的前提下，進(jìn)入一個(gè)平穩(wěn)健康的發(fā)展期。

　　這其中，最重要的是保障型住房的建設(shè)，在此基礎(chǔ)上，增加普通商品房供給，完善住房體制機(jī)制和政策體系；加強(qiáng)財(cái)稅、金融、土地等政策調(diào)節(jié)，規(guī)范市場(chǎng)秩序，抑制投資投機(jī)性住房需求，促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)長(zhǎng)期平穩(wěn)健康發(fā)展。

　　要完成保障型住房的建設(shè)任務(wù)，中國社會(huì)科學(xué)院副院長(zhǎng)李慎明認(rèn)為，政府在收取的土地出讓金中，必須拿出相當(dāng)?shù)谋戎赜糜诒Ｕ戏拷ㄔO(shè)。

　　在此基礎(chǔ)上，專家認(rèn)為，房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)的定位應(yīng)該進(jìn)行根本性調(diào)整，從“國民經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤懊裆椭еa(chǎn)業(yè)”。

　　具體到2011年，從2010年土地市場(chǎng)的火爆情況以及開發(fā)商加緊拿地加大土地儲(chǔ)備來看，房地產(chǎn)市場(chǎng)仍將“不平靜”。

　　但是，與2010年不同的是，2011年中國的貨幣政策將由適度寬松轉(zhuǎn)向穩(wěn)健，貨幣信貸緊縮比較明顯，增量將控制在7萬億以內(nèi)。

　　同時(shí)，鑒于政府調(diào)控房地產(chǎn)業(yè)的決心，2011年調(diào)控政策松動(dòng)的可能性并不大。財(cái)稅、金融、土地等政策調(diào)節(jié)仍會(huì)持續(xù)。

　　在這樣的宏觀條件下，在保障房供應(yīng)逐步到位的情況下，各地供求矛盾會(huì)有所緩解，房地產(chǎn)企業(yè)的資金將不會(huì)像2010年般充裕，基于上述原因，專家認(rèn)為，2011年房?jī)r(jià)出現(xiàn)回調(diào)的可能性較大。

　　但是，從中央下達(dá)的1000萬套的保障房建設(shè)目標(biāo)，以及從2010年房地產(chǎn)企業(yè)的拿地?zé)崆閬砜矗?011年房地產(chǎn)建設(shè)投資規(guī)模仍舊會(huì)大幅提升，政策與資金的支持力度會(huì)有所選擇，但也并不會(huì)銳減。

　　需要關(guān)注的是保障性住房的資金問題，在現(xiàn)有體制下，地方建設(shè)保障性住房的動(dòng)力并不足，如何引導(dǎo)以及督促地方開足馬力保質(zhì)保量完成保障性住房建設(shè)任務(wù)，將是下一階段中央政府調(diào)控房地產(chǎn)市場(chǎng)的重要著力點(diǎn)。□

　　《瞭望》文章：2010重要財(cái)稅改革

　　文/楊志勇

　　2010年，中國繼續(xù)實(shí)行積極財(cái)政政策，一些重要財(cái)稅改革也在穩(wěn)步推進(jìn)。

　　——健全政府預(yù)算體系上取得新的突破，預(yù)算透明度進(jìn)一步提高。2010年除向全國人大上報(bào)公共財(cái)政預(yù)算外，開始報(bào)告完整的政府性基金預(yù)算、中央國有資本經(jīng)營預(yù)算。預(yù)算公開取得了新的突破，中央財(cái)政預(yù)算主動(dòng)公開的范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，中央財(cái)政預(yù)算公開的內(nèi)容更加細(xì)化，積極推動(dòng)部門預(yù)算公開，實(shí)現(xiàn)了中央部門預(yù)算首次向社會(huì)公開。

　　——政府性基金管理進(jìn)一步規(guī)范。9月10日，財(cái)政部印發(fā)《政府性基金管理暫行辦法》，對(duì)政府性基金的定義、申請(qǐng)和審批程序、征收和繳庫、預(yù)決算管理、監(jiān)督檢查等作了系統(tǒng)規(guī)定。此舉旨在從制度上全面系統(tǒng)地規(guī)范政府性基金管理行為，推動(dòng)中央部門和單位，特別是地方政府認(rèn)真履行政府性基金管理職責(zé)，進(jìn)一步規(guī)范政府收入分配秩序，減輕社會(huì)有關(guān)各方的負(fù)擔(dān)。

　　——加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理。6月10日，國務(wù)院要求加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理。加強(qiáng)管理不只在防范風(fēng)險(xiǎn)，規(guī)范地方政府行為，更謀劃中長(zhǎng)期發(fā)展。融資平臺(tái)建設(shè)為地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)的改善提供了財(cái)力支撐，促進(jìn)了宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定。以項(xiàng)目是否具有公益性和項(xiàng)目資金來源作為依據(jù)，對(duì)短時(shí)間內(nèi)上馬的融資平臺(tái)項(xiàng)目加以分類清理是切合當(dāng)前實(shí)際的做法。

　　——資源稅改革穩(wěn)步推進(jìn)。6月1日，資源稅改革在新疆先行。從價(jià)征收的改革暫只是對(duì)原油天然氣進(jìn)行，稅率為5%。資源稅費(fèi)改革邁出堅(jiān)實(shí)的一步。12月1日，原油、天然氣資源稅從價(jià)計(jì)征改革擴(kuò)大到整個(gè)西部地區(qū)。資源稅改革的實(shí)質(zhì)是提高稅負(fù)，促進(jìn)資源綜合利用。但改革距此目標(biāo)尚有差距。價(jià)格形成機(jī)制未發(fā)生變化，資源綜合利用目標(biāo)將打折扣。但先行改革調(diào)節(jié)了石油天然氣企業(yè)與地方政府的財(cái)力分配關(guān)系，將油氣企業(yè)的一些利潤(rùn)轉(zhuǎn)移給地方政府使用，擴(kuò)大了地方公共服務(wù)融資來源。

　　——統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)城市維護(hù)建設(shè)稅和教育費(fèi)附加。12月1日，中國政府開始對(duì)外商投資企業(yè)、外國企業(yè)及外籍個(gè)人（下統(tǒng)稱外資企業(yè)）征收城市維護(hù)建設(shè)稅和教育費(fèi)附加，實(shí)現(xiàn)了內(nèi)外資企業(yè)城市維護(hù)建設(shè)稅和教育費(fèi)附加制度的統(tǒng)一。此舉有利于內(nèi)外資企業(yè)之間的稅負(fù)公平，促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。此外，國家也加快了統(tǒng)一地方教育附加政策的步伐，在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一開征地方教育附加，且實(shí)行統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，即統(tǒng)一為單位和個(gè)人實(shí)際繳納的增值稅、營業(yè)稅和消費(fèi)稅稅額的2%。

　　車輛購置稅優(yōu)惠政策繼續(xù)保留，但優(yōu)惠幅度減小。對(duì)2010年購置1.6升及以下排量乘用車，暫減按7.5%的稅率征收車輛購置稅。此外，中央金融高管薪酬也得到進(jìn)一步的規(guī)范。

　　2010年，中國海關(guān)加強(qiáng)稅收管理，在保證海關(guān)稅收關(guān)稅收入的同時(shí)，也引發(fā)了爭(zhēng)議。車船稅立法工作也受挫。萬眾期待的新預(yù)算法也亟待出臺(tái)。2011年，財(cái)稅改革的任務(wù)依舊非常艱巨?！酰ㄗ髡邽橹袊鐣?huì)科學(xué)院財(cái)貿(mào)所研究員、博士生導(dǎo)師）